Содержание:
Федеративное государство: понятие, признаки, виды
Федеративное государство (фр. federation от позднелат. foederatio — объединение, союз) — форма государственного устройства, представляющая собой союзное государство, состоящее из государственных образований, обладающих определенной юридической самостоятельностью, формально ограниченной правами самого союза. Составляющие федеративное государство образования (штаты, провинции, земли, кантоны) являются субъектами федерации и имеют свое собственное административно-территориальное деление. В современном мире существует значительное число государств с федеративной формой государственного устройства (США, Канада, Мексика, Аргентина, Швейцария, ФРГ, Бельгия, РФ, Индия, Пакистан, ОАЭ, Нигерия и ряд др.).
Договорная федерация — это федерация, образованная путем заключения договора между независимыми государствами, существовавшими самостоятельно, но осознавшими необходимость государственного объединения для совместного регулирования общих интересов. Примером договорной федерации являются Швейцария, США, Австралия.
1. Федерации, образованные вследствие присоединения к государству территорий с сохранением их определенной государственной обособленности (ФРГ — Бранденбург, Нижняя Саксония);
2. Предоставление административным единицам более высокого статуса — субъектов федерации. Цель данной акции — сохранение территориальной целостности государства. К таким федерациям относятся Пакистан, Индия, Нигерия;
3. Этнический фактор был использован при создании федерации в Бельгии, в Эфиопии на основе принятия Конституции 1994 г., в Боснии и Герцеговине в 1995 г.
В литературе различают наряду с договорной федерацией (Швейцария, Объединенная Республика Танзания, Объединенные Арабские Эмираты) конституционную (созданную «сверху» в результате принятия конституции, например, Пакистан в 1973 г. в его современной государственной форме) и конституционно — договорную (Российская Федерация).
Различают симметричную и асимметричную федерацию. Федерация, состоящая из однопорядковых субъектов, равноправных и обладающих одинаковым правовым статусом, называется симметричной (ФРГ — 16 земель, Австрия — 9 земель, Малайзия — 13 штатов, Нигерия — 21 штат).
Асимметричная федерация — модель федеративного устройства, при которой субъекты федерации имеют неравный конституционно-правовой статус и, соответственно, объем полномочий, а также наличие в составе федерации иных территориальных образований (Индия- 25 штатов и 7 союзных территорий; Канада — 10 провинций и три территории; США — 50 штатов и федеральный округ Колумбия).
Признаки федеративной формы государственного устройства:
1. Федерация — это целостное суверенное государство с общей конституцией, системой федеральных органов и учреждений, общей территорией субъектов федерации, общим гражданством. Субъекты федерации имеют свои собственные территории, собственные конституции, часто гражданство, собственные органы власти, административно-территориальное деление.
2. Обязательным элементом федеративного устройства является двухпалатная структура федерального парламента (наличие особой палаты субъектов федерации).
3. Не признается за субъектами федерации право сецессии (лат. secessio) — право одностороннего выхода из состава союза. Единственное исключение составляет Конституция Эфиопии 1994 г., допускающая сецессию, но с некоторыми особенностями.
4. Единство федерации невозможно обеспечить без единства гражданства. Юрисдикция федеративного государства распространяется на лиц, проживающих на его территории, посредством института гражданства. Федеративный характер государства допускает наличие гражданства субъектов федерации.
5. В настоящее время субъекты федерации, как правило, не являются субъектами международного публичного права, участниками межгосударственных политических отношений, поскольку не обладают государственным суверенитетом.
Предметы ведения федерации и ее субъектов — это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.
В конституциях и законодательстве зарубежных стран можно обнаружить следующие разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами:
1. Предметы ведения, находящиеся в исключительной компетенции федерации. Согласно большинству конституций федеративных государств к исключительному ведению федерации относятся внешние сношения; оборона и руководство вооруженными силами; установление границ и таможенное дело; федеральные финансы и налоги; установление единой системы мер и весов; денежное и валютное обращение и монетная монополия; организация федеральной системы высших органов власти; разрешение конфликтов между субъектами федерации; принятие законов, необходимых для осуществления вышеперечисленных прав, и другие вопросы.
2. Второй вариант распределения предметов ведения федерации и ее субъектов заключается в том, что устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в которую федеральные органы не могут вмешиваться. Обычно это вопросы общественного порядка, культуры, санитарии, здравоохранения, местных коммуникаций, коммунального обслуживания, организации местной полиции, городского устройства и другие.
3. В таких странах, как Аргентина, Канада, Эфиопия, конституции устанавливают две сферы: сферу исключительной компетенции федерации и сферу исключительной компетенции субъектов федерации.
4. Конституция может устанавливать три сферы компетенции. Такой подход закреплен в Конституции Швейцарии, принятой в апреле 1999 г. и вступившей в силу в 2000 году. Конституция закрепляет сферу исключительной компетенции Союза (ведение международных дел, оборона, денежная эмиссия, железные дороги, таможенное дело, режим иностранцев, уголовное право, гражданское право, законодательство о спиртных напитках, об азартных играх и лотереях и др.); совместной компетенции (охрана природы и планирование территории, содержание национальных дорог, трудовое право, образование и др.); исключительной компетенции кантонов (регулирование отношений между церковью и государством, коммунальное хозяйство, уголовное и гражданское судопроизводство, право законодательной инициативы в федеральном парламенте и т.д.).
Предложенные модели распределения предметов ведения между федерацией и ее субъектами не исчерпывают всего многообразия подходов к решению этого вопроса в практике современных федеративных государств.
Если Вам необходимо написание реферата, курсовой или дипломной работы по данной теме, Вы можете
Определение гражданства России по рождению
Определение наличия гражданства Российской Федерации по рождению
(ст.12, родители — граждане России)
Определение наличия гражданства Российской Федерации по рождению у ребенка, родившегося после 01.07.2002 г., осуществляется на основании соответствующего пункта статьи 12 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации».
Наличие гражданства Российской Федерации по рождению у ребенка, родившегося в период с 06.02.1992 г. по 01.07.2002 г., определяется на основании статей 14 и 15 Закона от 28.11.1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации».
Для определения наличия гражданства Российской Федерации по рождению у ребенка, его родители представляют в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации:
1) документы, удостоверяющие личность и гражданство родителей либо единственного родителя — действующие загранпаспорта;
2) свидетельство о рождении ребенка — обязательно легализованное и с переводом на русский язык ;
3) паспорт ребенка (при его наличии);
4) оригинал и копия свидетельства о браке;
5) копии российских паспортов родителей на момент рождения ребенка;
6) обязательно заполнить приложение №7 (см. ниже)
7) если ребенок родился на территории иностранного государства, гражданами которого его родители не являются – документ полномочного органа иностранного государства, на территории которого родился ребенок, подтверждающий отсутствие оснований для предоставления ребенку гражданства этого иностранного государства по рождению (при определении наличия российского гражданства на основании пункта «в» части 1 статьи 12 Федерального закона, части 2 статьи 15 Закона от 1991г.).
8) Одновременно с подачей документов на оформление гражданства, можно подать документы ТОЛЬКО на оформление паспорта старого образца (5 лет).
При оформлении наличия гражданства Российской Федерации у ребенка, усыновленного (удочеренного) супругами, являющимися гражданами Российской Федерации, или супругами, один из которых является гражданином Российской Федерации, а другой – лицом без гражданства (часть 2 статьи 26 Федерального закона) в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации представляются:
1) документ, удостоверяющий личность заявителя — действующие загранпаспорта;
2) документ, удостоверяющий российское гражданство заявителя и подтверждающие его место жительства;
3) документ, удостоверяющий личность и российское гражданство (либо отсутствие гражданства) другого усыновителя;
4) заявление на бланке установленной формы заполняется в 1-м экз. в режиме «он-лайн» на сайте https://nation.kdmid.ru, либо в печатном виде или от руки (Приложение № 7 к Положению о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации). Не допускаются исправления, подчистки и помарки;
5) свидетельство о рождении ребенка, легализованное и переведенное на русский язык;
6) паспорт ребенка (при его наличии);
7) вид на жительство или иной документ, подтверждающий проживание ребенка за пределами Российской Федерации;
Предоставление гражданства Республики Беларусь
Гражданство Республики Беларусь может быть предоставлено лицу без гражданства, владеющему одним из государственных языков Республики Беларусь, постоянно проживающему за пределами территории Республики Беларусь, если
— заявитель является белорусом по национальности или идентифицирует себя как белоруса;
— заявитель ранее имел гражданство Республики Беларусь;
— заявитель ранее имел право на гражданство Республики Беларусь, родители которого выбрали для него иное гражданство;
— заявитель состоял в гражданстве бывшего СССР и постоянно проживал на территории Республики Беларусь до 12 ноября 1991 года.
Гражданство Республики Беларусь может быть предоставлено ребенку, не имеющему иного гражданства, если один из родителей является гражданином Республики Беларусь.
Прием в гражданство Республики Беларусь детей в возрасте от 14 до 18 лет допускается только с согласия ребенка, выраженного в письменной форме и нотариально заверенного.
Для подачи ходатайства о приеме в гражданство Республики Беларусь в консульский отдел Посольства Республики Беларусь или Генеральное консульство в г.Мюнхене следует представить следующие документы:
— Заявление на имя Президента Республики Беларусь, в котором высказывается просьба и дается обязательство соблюдать и уважать Конституцию Республики Беларусь и иные акты законодательства Республики Беларусь.
— Документы, подтверждающие наличие вышеперечисленных оснований для приема в гражданство Республики Беларусь.
— Анкета в трех экземплярах.
— Автобиография в трех экземплярах (согласно прилагаемому плану ).
— Свидетельство о рождении.
— Свидетельство о браке (расторжении брака, смерти супруга).
— Паспорт (документ для поездок).
— Справка с места работы или учебы.
— Справка о доходах, наличии источника существования.
— Справка об отсутствии гражданства другого государства.
— Справка об отсутствии судимости на территории страны постоянного жительства.
— Четыре фотографии 3х4.
— Квитанция об оплате консульского сбора в размере 70 евро.
Банковские реквизиты консульских учреждений:
Документы о выходе из гражданства Республики Беларусь принимаются только от граждан Республики Беларусь, оформивших выезд на постоянное жительство в ФРГ и состоящих на консульском учете в консульском отделе Посольства в г.Берлине или в Генеральном консульстве в г.Мюнхене по предварительной записи .
Для оформления ходатайства о выходе из гражданства Республики Беларусь лично представляются следующие документы:
1. Заявление на имя Президента Республики Беларусь.
2. Анкета в 3-х экземплярах. (При заполнении п. 3 анкеты национальность необходимо отличать от гражданства; заявитель не может иметь национальную принадлежность, отличную от национальности родителей. В п. 14 анкеты необходимы формулировки «намерение принять гражданство иностранного государства» либо «наличие иностранного гражданства и требование властей о выходе из гражданства Республики Беларусь», в зависимости от ситуации заявителя. В п. 17 необходимо указывать трудовую деятельность во всех государствах. В п. 18 необходимо указывать всех названных в заголовке пункта родственников, независимо от их гражданства и страны проживания. В п. 19 в случае выхода из гражданства без детей (в том числе в случае отсутствия у заявителя детей необходимо указать «не ходатайствую»)).
3. Автобиография в 3-х экземплярах. (Автобиография не должна напоминать анкету. Автобиография представляет собой описание основных этапов в жизни человека и должна включать: Ф.И.О., дату и место рождения заявителя; информацию об образовании заявителя (полное название учебного заведения, год окончания, специальность по диплому, в первую очередь имеется в виду учеба в учреждениях образования, которая носит законченный характер); трудовой стаж на территории Республики Беларусь (должность и место работы), при отсутствии таковых указывается, что трудового стажа на территории Республики Беларусь заявитель не имеет; семейное положение, наличие детей, при этом указывается гражданство супруга/супруги, детей, если члены семьи являются гражданами нескольких государств – эта информация в обязательном порядке должна быть указана; все переезды из одной страны проживания в другую с указанием их цели (работа, учеба, вступление в брак, с целью воссоединения семьи и т.д.)).
4. Четыре одинаковые фотографии размером 30х40 мм (три фотографии необходимо наклеить в соответствующие поля анкет (обозначенные словами «место для фотографии»), четвертую предоставить отдельно для изготовления справки о прекращении гражданства).
5. Паспорт в оригинале и копии его страниц, содержащих сведения о фамилии, собственном имени, отчестве (если таковое имеется) (в 3 экземплярах).
6. Свидетельство о рождении либо иной документ, подтверждающий факт рождения в оригинале и копии всех его страниц (в 3 экземплярах).
7. Свидетельство о браке (оригинал и три копии всех страниц, включая копию апостиля и перевода для свидетельств, выданных за пределами Республики Беларусь и (или) на иностранном языке). Если брак заключен на территории ФРГ, свидетельство о браке подлежит заверению апостилем и переводу на русский (или белорусский) язык. В случае перемены фамилии при заключении брака, необходимо предоставить свидетельство о браке, в котором указано, что заявитель при заключении брака изменил фамилию.
8. Гарантийное письмо властей ФРГ в оригинале на предоставление гражданства ФРГ, заверенное апостилем, с переводом на русский (или белорусский) язык. При наличии гражданства иностранного государства – паспорт гражданина иностранного государства (оригинал и копии страниц, которые содержат сведения о фамилии, собственном имени, отчестве (если таковое имеется), дате и месте рождения, гражданстве, в 3 экземплярах), а также документ, подтверждающий дату и основание приобретения гражданства иностранного государства с апостилем и переводом (оригинал и три копии всех страниц, включая копию апостиля и перевода).
9. Справка с места постоянного жительства в ФРГ (оригинал и копия), а также разрешение на проживание в ФРГ (оригинал и копия).
10. Если заявитель состоял ранее в браке, то предоставляется свидетельство (свидетельства) о заключении брака (браков) и о расторжении брака (браков) либо решение суда о расторжении брака (браков) либо свидетельство о смерти супруга (супруги) в отношении всех предыдущих браков (оригинал и три копии всех страниц, включая копию апостиля и перевода для документов, выданных за пределами Республики Беларусь и (или) на иностранном языке).
В случае отсутствия свидетельства о заключении брака (браков), заключенного (заключенных) на территории Республики Беларусь, предоставляются действительные архивные справки из органов ЗАГСа о заключении брака (браков) (оригинал и три копии всех страниц).
В случае, если расторжение брака проходило в Республике Беларусь после 1 сентября 1999 года, предоставляется решение суда о разводе (оригинал и три копии всех страниц).
Свидетельства о заключении браков, выданные в Германии, а также решения германских судов о разводе должны быть заверены апостилем и переведены на русский (или белорусский) язык.
11. При подаче заявления вместе с несовершеннолетними детьми — свидетельства о рождении детей в оригинале независимо от места их рождения (оригинал и три копии всех страниц, включая копию апостиля и перевода для свидетельств на иностранном языке, выданных за пределами Республики Беларусь).
12. При подаче заявления вместе с несовершеннолетними детьми – иностранные паспорта детей с нотариально заверенным переводом на русский (или белорусский язык) или гарантийное письмо властей ФРГ в оригинале на предоставление детям гражданства ФРГ, заверенное апостилем, с переводом на русский (или белорусский) язык.
13. Нотариально удостоверенное согласие каждого ребенка в возрасте от 14 до 18 лет на выход из гражданства Республики Беларусь (оригинал и три копии всех страниц).
14. Если заявитель ходатайствует о выходе из гражданства Республики Беларусь совместно с несовершеннолетними детьми, то предоставляется нотариально удостоверенное согласие другого родителя – гражданина Республики Беларусь на прекращение детьми гражданства Республики Беларусь (оригинал и три копии всех страниц согласия) либо копия иностранного паспорта другого родителя детей, в том случае, если другой родитель не имеет гражданства Республики Беларусь.
В случае смерти другого родителя предоставляется свидетельство о его смерти (оригинал и три копии всех страниц, включая копию апостиля и перевода для свидетельств, выданных за пределами Республики Беларусь и (или) на иностранном языке), в случае лишения родительских прав – соответствующее решение белорусского суда (оригинал и три копии всех страниц), в случае, если другой родитель безвестно отсутствует – соответствующее решение белорусского суда (оригинал и три копии всех страниц).
Родители, ходатайствующие о выходе из гражданства Республики Беларусь, могут высказать в заявлении просьбу о сохранении гражданства Республики Беларусь их несовершеннолетним детям-гражданам Республики Беларусь в соответствии с законодательством Республики Беларусь.
15. Квитанция об оплате консульского сбора за оформление ходатайства в сумме 250 евро.
Выход из гражданства Республики Беларусь лица, не достигшего 18-летнего возраста, постоянно проживающего за границей, может быть разрешен по заявлению его родителей (единственного родителя), которое составляется в произвольной форме и подается на имя Президента Республики Беларусь.
К указанному заявлению о выходе из гражданства Республики Беларусь несовершеннолетнего прилагаются следующие документы:
1. анкета в трех экземплярах с четырьмя фотографиями ребенка размером 3 x 4 см;
2. копии страниц паспортов родителей (единственного родителя) ребенка, содержащих сведения о фамилии, имени, отчестве, дате и месте рождения, иные отметки, за исключением виз и штампов о пересечении границы (в трех экземплярах);
3. паспорт ребенка, подтверждающий его принадлежность к гражданству Республики Беларусь (оригинал и три копии страниц, содержащих сведения о фамилии, имени, отчестве, дате и месте рождения, иные отметки, за исключением виз и штампов о пересечении границы);
4. паспорт ребенка, подтверждающий его принадлежность к гражданству иностранного государства, либо документ (справка) полномочного органа иностранного государства о подтверждении предоставления ребенку гражданства данного государства в случае его выхода из гражданства Республики Беларусь с апостилем и полным переводом на белорусский или русский язык (оригинал и три копии всех страниц);
5. свидетельство о рождении ребенка (оригинал и три копии всех страниц, включая копию апостиля и перевода для документов, выданных за пределами Республики Беларусь и (или) на иностранном языке);
6. нотариально удостоверенное согласие ребенка в возрасте от 14 до 18 лет на выход из гражданства Республики Беларусь (оригинал и три копии всех страниц, включая копию апостиля и перевода для документов, выданных за пределами Республики Беларусь и (или) на иностранном языке);
7. квитанция об уплате консульского сбора в размере 250 евро.
При обращении с заявлением о выходе из гражданства Республики Беларусь просим учитывать следующее:
В случае изменения (перемены) фамилии или имени заявителем в стране проживания не в связи с вступлением в брак, принятие к рассмотрению заявления о выходе из гражданства Республики Беларусь возможно только после проведения процедуры перемены фамилии или имени в соответствии с законодательством Республики Беларусь, а также обмена паспорта РР на новые фамилию или имя.
В случае, если законными представителями подается заявление о выходе из гражданства Республики Беларусь несовершеннолетнего, из представленных документов четко должна прослеживаться гражданская принадлежность родителей, ходатайствующих о выходе из гражданства ребенка (если граждане нескольких государств – должны быть подтверждены все гражданства).
Кроме того, в случае, если заявитель на дату вступления в силу первого Закона о гражданстве (12.11.1991) не проживал на территории Республики Беларусь, а прибыл на постоянное проживание позже, в представленных материалах должны быть документально подтверждены дата и основание приобретения гражданства Республики Беларусь.
Если в заявлении гражданина о выходе из гражданства содержится просьба о сохранении гражданства Республики Беларусь его (ее) несовершеннолетнего ребенка (детей), то прием документов на выход из гражданства заявителя возможен только при условии наличия у ребенка (детей) паспортов гражданина Республики Беларусь серии РР.
Банковские реквизиты консульских учреждений:
Гражданство федеративного
Федерация – форма государственного устройства, при которой субъекты, входящие в это государство, имеют признаки суверенитета, но не имеют права свободного выхода из состава федерации и не могут быть субъектами международного права. (Ярославская область как субъект РФ).
Субъекты федерации не обладают полным суверенитетом, то есть самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни. Но в то же время субъекты федерации всё же имеют определённую политическую самостоятельность, а также полную хозяйственную и социально-культурную независимость.
Федеративное государственное устройство, безусловно, очень неоднородно. В различных странах оно имеет свои особенности, которые определяются историческими условиями образования конкретной федерации и, прежде всего, национальным составом населения страны, своеобразием культуры и быта народов, входящих в союзное государство.
Следует выделить наиболее общие черты, хаpактеpные для большинства федеративных государств.
- Теppитоpия федерации состоит из теppитоpий ее отдельных субъектов: штатов, кантонов, земель, pеспyблик и т. п.
- В федеративном госyдаpстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным госyдаpственным оpганам. Компетенция между федерацией и ее субъектами pазгpаничивается союзной (федеpальной) Конституцией.
- Субъекты федеpации обладают пpавом пpинятия собственной Конститyции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и сyдебные оpганы.
- В большинстве федераций сyществyет единое союзное гражданство и гражданство федеральных единиц.
- Пpи федеpальном госyдаpственном yстpойстве в паpламенте имеется палата, пpедставляющая интеpесы членов федеpации.
- Основнyю общегосyдаpоственнyю внешнеполитическyю деятельность в федеpациях осyществляют союзные госyдаpственные оpганы. Они официально пpедставляют федеpацию в межгосyдаpственных отношениях.
Современные федерации можно группировать по разным признакам.
Например, выделают федерации договорные и конституционные. Если федерации формируется снизу вверх, на основе соглашения между входящими в нее регионами, то такую федерацию можно назвать договорной (США, Швейцария, Танзания). В таких федерациях субъекты отличаются высоким уровнем политической автономии.
Федерации, формирующиеся при сильном влиянии центральных властей, на основе Конституции, называют конституционными (Германия, Индия, Пакистан, Мексика).
Различают федерации симметричные и асимметричные. Симметричная федерации означает однородность и равноправие составляющих ее субъектов.
Асимметрия может приобретать в федерациях различные формы: наряду с субъектами федерации могут присутствовать другие территориальные образования (провинции и территории в Канаде, штаты и ассоциированное государство Пуэрто-Рико в США) или же федерация включает только субъекты. Однако фактически такие субъекты имеют разные статусы (например, в РФ такие формально равные субъекты федерации, как Ярославская область и республика Карелия, фактически по своему статусу отличаются). Иногда в федерациях особым статусом пользуются резервации для коренного населения (они находятся в составе штатов, но их положение регулируется федеральным законодательством, такие резервации есть в США, Австралии).
Симметричная федерация более стабильна, в ней отсутствует борьба за выравнивание статуса субъектов.
В асимметричной федерации можно выделить следующие положительные моменты.
Следует отметить, что такого рода асимметрия лучше соответствует языково-культурному, этническому, историко-географическому, социально-экономическому разнообразию регионов. Кроме того, позволяет реализовать право нации на самоопределение без разрушения единства страны.
По идее, федерация должна образовываться «снизу вверх», и разные субъекты вправе делегировать центру разный объем полномочий, так как изначально субъект является как бы суверенным государством.
Асимметричная федерация в России – объективная реальность, с которой следует считаться. Субъекты РФ принципиально различаются между собой, и их уравнивание может привести к росту сепаратистских настроений. Асимметричность соответствует историческим традициям России (составе России существовало и Царство Польское, и Великое княжество Финское, и Бухарское ханство).
При этом асимметричная федерация не лишена недостатков, главным из которых является то, что субъекты фактически обладают разным объемом полномочий и неравны между собой. Это не позволяет стране развиваться равномерно, вырастает диспропорция между субъектами РФ.
Международный опыт позволяет некоторым авторам* выделить следующие типы федераций: западно-европейская (классическая — германская), североамериканская, латиноамериканская, островная, афро-азиатская, нигерийская и российская. Эти типы федераций отличаются по своим специфическим траекториям развития, причем к некоторым типам тяготеют формально унитарные государства, использующие в своем устройстве принципы федерализма.
«Западноевропейский» тип: Германия, Австрия, Бельгия, Швейцария – старые западноевропейские демократии, связанные (Бельгия, Швейцария) или не связанные с национальной структурой расселения, с длительными традициями самоуправления или независимой государственности составных частей, устойчивым соотношением между политической и этнической идентичностью. К этому же типу можно отнести многие “полуфедеральные” западноевропейские государства – Испанию, Великобританию, Финляндию, Италию и др.
«Североамериканский» тип: США, Канада, Австралия – старые англоязычные “переселенческие” федерации, созданные “снизу” в ходе строительства либеральной демократии. Они мало связаны с этническими и иными социальными различиями, с устойчивой политической идентичностью, высокой децентрализацией государственной власти.
«Латиноамериканский» тип: Мексика, Аргентина, Венесуэла, Бразилия – старые “переселенческие” федерации, созданные “сверху” в результате распада испанской и португальской империй из частей их колоний, не связанные с этническими различиями, асимметричные, с большим числом субъектов и высокой централизацией государственной власти, сочетающейся с развитыми институтами самоуправления в субъектах. Многочисленность регионов и асимметричность федерации – создание новых полноправных субъектов из территорий или путем деления “старых” штатов, особенно в районах нового освоения – традиционно использовались в латиноамериканских странах как клапаны для регулирования внутрифедеральных отношений и социальной напряженности.
«Островной» тип: Федеративные Штаты Микронезии, Сент-Китте и Невис, Коморские острова – молодые островные федерации, созданные в результате распада колониальных империй, асимметричные и слабоинтегрированные.
«Афро-азиатский» тип: Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР – молодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные “сверху” на базе компромисса между элитами существовавших прежде федеральных государств и/или национальными элитами регионов, ставших субъектами федерации, высокоасимметричные, с сильными различиями в потенциале регионов, как правило, с сохранением существенных элементов авторитарного правления в центре и на местах. ЮАР, в которой процесс государственного строительства после слома режима апартеида еще не завершен, сочетает признаки “афро-азиатского” и “переселенческого” типов, регионы, основывающиеся на прежнем размежевании между “независимыми” бантустанами и традиционными историческими провинциями, возникшими в ходе освоения территории европейскими переселенцами.
«Нигерийский» тип: Нигерия, Пакистан, Эфиопия, Мьянма – молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми авторитарными режимами, возникшие в результате деколонизации, в которых принципы федеративного устройства использованы центральными властями («сверху») как средство сохранения единства разнородных в этническом, социальном и экономическом отношении регионов. Они асимметричны, со слабыми и формальными институтами самоуправления на местах, с узаконенным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними.
В Нигерии, в которой наиболее полно воплощены особенности этого типа федераций, пытались создать территориальную, а не этническую федерацию, состоящую из примерно одинаковых штатов, и проводить политику равного распределения постов и центральном правительстве, чтобы избежать гегемонии какой-либо этнической, региональной или племенной группы. Но региональная напряженность неизменно следовала этническим водоразделам, что уже трижды вызывало коренную перекройку границ штатов. Нигерийские власти хотят использовать плюсы федерализма, избежав его минусов. Даже Конституция определяет нигерийскую федерацию как «высокоцентрализованную». Список компетенций федеральной власти включает более 60 пунктов. Штаты не имеют собственного гражданства, своей Конституции, не могут выступать в качестве субъектов международного права, не обладают правом выхода из федерации. Их исключительная компетенция – уголовное, гражданское и процессуальное законодательство, тогда как к совместной компетенции федерального центра и штатов относятся вопросы экономического развития, сбор налогов и распределение доходов, энергетика, высшее образование.
Российский федерализм. Специалисты до сих пор спорят о возможности выделения такого типа. Нынешний российский федерализм чрезвычайно эклектичен, сочетая многие элементы из советского и даже имперского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными “наработками”. Россию, наряду с Югославией, можно отнести к уникальному «постсоциалистическому» типу. Обе эти страны – молодые многонациональные федерации с глубокими внутренними этническими и социально-экономическими различиями, унаследовавшие асимметричность и использование в государственном устройстве принципа национально-территориальной автономии и диспропорции в соотношении политической (общегосударственной) и этнической идентичности граждан от своих исторических предшественников. К этому же типу принадлежала и бывшая Социалистическая федеративная республика Югославия.
Таким образом, основными тенденциями развития федерализма за рубежом являются: тенденция к унитаризму; интеграция экономическая, политическая, правовая; федеральная интервенция (государственно-правовой институт чрезвычайного положения в его «мягкой» по характеру и региональной по типу форме). Кроме того, существуют формально унитарные государства, тяготеющие по своей сути к федерализму (Италия). Еще одной тенденцией является формирование регионалистских государств, т.е. государств, в которых происходит процесс регионализации, т.е. стремления отдельных составляющих государства (регионов) к расширению полномочий, увеличению самостоятельности.
Однако как же вообще возникла такая форма государственного устройства как федерация?
Исторически первой федерацией являются Соединенные Штаты Америки, которые первыми же и создали Конституцию, которая и зафиксировала такую форму государственного устройства. Для более полного понимания федеративной формы государственного устройства рассмотрим формирование федерации в США более подробно.
Итак, 4 июля 1776 г., когда 13 североамериканских колоний объявили независимость от Англии, они осознавали необходимость совместных действий в военной области и сотрудничества в целом. С этой целью были приняты Статьи Конфедерации, которые представляли собой конституцию, создавшую лигу суверенных штатов, в рамках которой штаты обязывались сотрудничать в военной, внешнеполитической и других важных областях. Эти статьи были едва достаточны для того, чтобы удержать штаты вместе на время войны, и поэтому после успешного окончания войны с Англией Конфедерация полностью распалась в связи с тем, что каждый штат преследовал свои интересы, а не национальные интересы вновь созданных Соединенных Штатов**.
Для того чтобы исправить недостатки Статей (или, как сказано в Конституции 1787 г., «создать более совершенный союз») Джордж Вашингтон, Александр Гамильтон, Джеймс Мэдисон и другие лидеры предложили штатам направить делегатов на Конституционный Конвент в Филадельфии в мае 1787 г. На этом собрании и была принята Конституция Соединенных Штатов.
Авторы Конституции отказались от конфедерационной и унитарной модели правления. Вместо этого они предложили в качестве основы управления государством совершенно новый принцип: федерализм. При этом принципы конфедерации и унитарного государства были отвергнуты по следующим причинам. Конфедерация является союзом штатов. При этом штаты сохраняют суверенитет, а жители являются гражданами соответствующих штатов, а не страны в целом. Напротив, в унитарной системе суверенитетом обладает национальное государство, а штаты, если они вообще существуют, являются административными филиалами центральной власти.
В американской федеральной системе суверенным является народ, который делегирует некоторые полномочия центральной власти и оставляет все остальные полномочия властям штатов. Каждый человек является гражданином одновременно и страны в целом, и соответствующего штата.
Из этого краткого исторического экскурса вытекают два важнейших вывода.
Во-первых, американская федеральная система – это не просто децентрализованная иерархия. Штаты не являются административными единицами, существующими исключительно как проводники политики, разрабатываемой центральной властью. Штаты являются полноправными конституционными политическими образованиями, уполномоченными американским народом разрабатывать от его имени политику по широкому кругу вопросов.
Во-вторых, авторы Конституции исходили из того, что в рамках федеральной системы штаты будут принимать важнейшие политические решения. Полномочия федерального правительства сравнительно немногочисленны и связаны в основном с внешнеполитической и военной деятельностью, а также с вопросами национальной экономики, например, обеспечением свободы торговли между штатами. Основные вопросы внутренней политики оставлялись на усмотрение штатов, которые решали их в соответствии со своей исторической традицией, конкретными потребностями и культурой.
Первые 75 лет развития политической системы США (1790-1865) были отмечены непрерывными конституционными и политическими конфликтами относительно природы американского федерализма.
Сразу же после принятия Конституции Джордж Вашингтон, Александр Гамильтон, Джон Маршалл и их коллеги федералисты стали выступать за расширение полномочий федеральной власти, в то время как Томас Джефферсон, Джеймс Мэдисон, Спенсер Роан и их коллеги по партии утверждали, что союз американских штатов представлял собой лишь конфедерацию, в которой вся власть и суверенитет были сосредоточены на уровне штатов.
К 50-м годам прошлого столетия центральным вопросом стал вопрос о том, является ли институт рабства делом федеральной политики или политики штата. В результате Гражданской войны в Америке (1860-1865) были сняты многие вопросы федерализма. Победа Севера и последовавшее за этим принятие 13, 14 и 15 поправок к Конституции положили конец рабству, дали четкое определение понятию гражданства, ограничили полномочия штатов в области гражданских прав и свобод и в целом обеспечили приоритет национальной Конституции и законодательства над законодательством штатов.
В настоящее время идея федерализма в США очень активно используется и применяется.
Например, штаты как составляющие федерацию единицы используются в качестве «исследовательских лабораторий». Много лет назад член Верховного Суда США Луис Брандейс писал, что штаты — это своего рода «социальные лаборатории», в которых могут обкатываться различные варианты решений социальных и экономических проблем, не подвергая при этом риску всю страну. Этот взгляд на федерализм сейчас более актуален, чем когда-либо.
Тем не менее, несмотря на то, что США являются родиной федерализма, поиск оптимального баланса полномочий между федерацией и штатами продолжается до сих пор. В некоторые периоды штатам были даны широкие полномочия, в том числе финансовые, однако, которые позднее вновь ушли к центру. В настоящее время маятник в балансе отношений центра и регионов в США сдвинут в сторону центра.
* — Подберезкин А. Международный опыт и особенности российского федерализма // Духовное наследие, 2003.
** — Эллис Катц «Американский федерализм: прошлое, настоящее и будущее».
«Российское гражданство: опыт и проблемы» (Авакьян С.А., «Законодательство», 1997, N 5)
Российское гражданство: опыт и проблемы
В Российской Федерации вопросы гражданства в последние годы привлекают особое внимание. После распада СССР собственное гражданство РФ, существовавшее ранее чисто символически, превратилось в одну из важных характеристик суверенного государства. Миллионы россиян для всего мира теперь стали гражданами РФ как субъекта международного права.
Но если для одних граждан бывшего Союза (хотя и составляющих большинство) переход в новое качество произошел автоматически, то перед другими встали серьезные проблемы. Сотням тысяч пришлось оформлять российское гражданство, а то и менять место жительства и переезжать в Россию. К сожалению, положение тех, кто остался за пределами РФ, часто осложнено. Некоторые вынуждены даже отказываться от российского гражданства.
Проблемы гражданства возникают и вследствие миграции. С одной стороны, россияне любят путешествовать, многие на продолжительные сроки поселяются в иных государствах, находят там применение своим способностям, частыми стали браки с иностранцами. С другой стороны, к нам прибывают из-за рубежа на жительство или на работу как граждане РФ, так и граждане других стран, многие из которых желают здесь укорениться. С февраля 1992 г. до начала 1997 г., по официальным данным, более 1,5 млн. человек оформили гражданство РФ. Из них 900 тыс. — за рубежом, в том числе 100 тыс. в дальнем зарубежье, остальные на территории бывшего СССР. Приток людей в Россию усилился по разным причинам: из-за трудного экономического положения во многих странах СНГ, неустроенности, национальных конфликтов, откровенно недоброжелательного в некоторых странах отношения к русским. Хотя и здесь их не ждут с распростертыми объятиями по причине тех же материальных проблем.
Для нас перестали быть отвлеченными такие понятия, как вынужденные переселенцы, беженцы, иностранные рабочие, иммиграционный контроль и т.п. По сведениям Федеральной миграционной службы, в РФ официально зарегистрировано 640 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев, а незарегистрированных еще полмиллиона. Пресса утверждает, что последних на самом деле около 3,5 млн.
Появилась проблема российских соотечественников — так стали называть тех россиян, которые проживают за границей.
Как видим, есть немало поводов интересоваться тем, что представляет собой российское гражданство, как его приобрести, как соотносится гражданство с другими, смежными понятиями и т.д. Попытаемся дать ответы на основные вопросы.
Находящиеся на территории РФ физические лица могут относиться к одной из следующих категорий:
— российские граждане — ими являются те лица, которые имеют документальное подтверждение их принадлежности к гражданству РФ;
— иностранные граждане (иностранцы) — лица, обладающие документами о принадлежности к другому государству (как будет указано далее, российским гражданам разрешено иметь также и гражданство другого государства (двойное гражданство); однако это не делает россиянина иностранцем — с конституционно-правовой точки зрения он является гражданином РФ);
— лица без гражданства — это лица, не имеющие документов о принадлежности ни к российскому гражданству, ни к гражданству иностранных государств.
Исходные начала, посвященные гражданству, помещены в гл. I Конституции РФ. В соответствии с ними гражданство можно рассматривать как одну из характеристик или предпосылок не только статуса личности в стране, но и нашего конституционного строя в целом. Согласно ст. 6 Основного закона:
«1. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.
2. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.
3. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его».
Кроме того, в ч.1 и 2 ст. 62 Конституции закреплена возможность двойного гражданства для гражданина РФ:
«1. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации».
Основными специальными правовыми источниками по вопросам гражданства являются:
а) Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г. («Российская газета». 1992. 6 февр.) с изменениями и дополнениями от 17 июня 1993 г. и 18 января 1995 г.;
б) Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 г., в редакции Указа Президента РФ от 27 декабря 1993 г. (далее — Положение 1993 г.);
в) Указ Президента РФ от 24 октября 1994 г. «О некоторых вопросах реализации Закона Российской Федерации О гражданстве Российской Федерации».
Устоялось в теории конституционного права и нашло отражение в преамбуле Закона о гражданстве следующее определение гражданства: это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.
Гражданство есть устойчивая связь лица и государства. Это означает, что гражданство существует постоянно, независимо от воздействия внешних и факторов. В дополнение к этому общему положению Закон о гражданстве оговаривает отдельные случаи:
а) предусмотрено сохранение гражданства РФ за лицами, проживающими за пределами РФ, — ни само по себе проживание, ни его длительность не прекращают гражданства РФ;
б) заключение или расторжение брака гражданина РФ с лицом, не принадлежащим к гражданству РФ, не влечет за собой изменения гражданства;
в) изменение гражданства одного из супругов не влечет изменения гражданства другого супруга;
г) расторжение брака не влечет изменения гражданства родившихся в этом браке или усыновленных детей.
Обладание гражданством (подданством) соответствующего государства является естественным для человека состоянием. Отсутствие какого-либо гражданства (подданства), т.е. состояние без гражданства — скорее исключение, чем правило. Отношение к этой проблеме многих государств выражены в международной Конвенции о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 г. Она исходит из того, что вопросы предоставления гражданства решаются государствами прежде всего с учетом интересов индивидов. Поскольку гражданство предоставляется либо в силу закона, либо по ходатайству заинтересованных лиц перед властями, интересы самого государства также учитываются. Россия следует общемировой тенденции: в ст. 7 Закона о гражданстве предусмотрено, что РФ поощряет приобретение гражданства РФ лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства.
Поскольку подавляющее большинство людей в мире — граждане (подданные) того или иного государства, закономерен вопрос: не следует ли говорить о том, что любой человек в России обладает правом на гражданство? Особенно если вспомнить, что во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., сказано:
«1. Каждый человек имеет право на гражданство.
2. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство».
Ведь если человек имеет гражданство, тем самым его право реализовано. Если он не имеет гражданства (в данном случае российского), то может его получить по своему ходатайству. Наконец, если лицо не хочет оставаться в гражданстве, оно имеет право его прекратить. Соответственно этой логике в российском Законе о гражданстве появилась запись: в РФ «каждый человек имеет право на гражданство» (ст. 1). Это право трактовалось именно как возможность иметь гражданство, приобретать его либо, наконец, выйти из гражданства. Эта идея была реализована и в Конституции РФ при внесении в нее изменений в апреле 1992 г.: в ст. 36 было записано, что каждый имеет право на приобретение и прекращение гражданства РФ в соответствии с законом РФ.
Не отрицая гуманистических моментов, заложенных в приведенных международно-правовых и конституционно-правовых формулировках, нельзя не видеть, что приобретение и утрата российского гражданства в соответствии с ними зависит лишь от выбора индивидуума. И тем самым невольно принижается роль другой стороны, вступающей в данные отношения, — Российского государства (если подано заявление, его надо удовлетворять и предоставлять гражданство).
На самом же деле речь идет о притязании на российское гражданство, которое (притязание) рассматривается и разрешается с максимальной благожелательностью. Однако есть немало поводов, чтобы отказать заявителю, они перечислены в Законе, что подтверждает правильность нашего вывода.
Следовательно, можно говорить о нескольких видах обеспечения гражданства: право на внимательное рассмотрение ходатайства о предоставлении российского гражданства; право на пребывание в российском гражданстве; право на изменение гражданства. Вероятно, с учетом сказанного новая Конституция РФ не использует понятий «право на гражданство», «право на приобретение и прекращение гражданства», а говорит о том, что оно приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом и что гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства и права изменить его.
Правило о том, что гражданина РФ нельзя лишить гражданства, было введено Законом от 28 ноября 1991 г. впервые в отечественной истории. Акты РСФСР о гражданстве 1918-1921 годов, положения о гражданстве СССР 1924, 1930, 1931 годов, законы СССР о гражданстве СССР 1938, 1978, 1990 годов предусматривали такую возможность — кстати, нередко встречающуюся и в законодательстве многих зарубежных государств. Документы 20-х годов связывали лишение гражданства главным образом с контрреволюционными выступлениями против советской власти. Закон 1938 г. не назвал вообще никаких оснований лишения гражданства СССР, указав только, что оно возможно по приговору суда в случаях, предусмотренных законом, или в силу особого в каждом случае Указа Президиума Верховного Совета СССР (ст. 7). Закон 1978 г. определил, что лишить гражданства СССР можно в исключительном случае по решению Президиума Верховного Совета СССР, если лицо совершило действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР (ст. 18). Такая формулировка, даже если отнестись с пониманием к праву государства защищать свои интересы, давала простор усмотрению компетентных органов и должностных лиц в оценке поведения граждан.
Последний союзный Закон о гражданстве СССР от 23 мая 1990 г. существенно смягчил формулировки. Он указал, что лишение гражданства СССР возможно в отношении лица, проживающего за границей; иначе говоря, лишение гражданства с одновременным выдворением из СССР исключалось. Закон также снял указания на то, что основанием для такого акта должны быть действия, «порочащие высокое звание гражданина СССР»; не включил упоминание о «престиже» СССР; уточнил, что лишаемое гражданства лицо совершило действия, наносящие «существенный» ущерб «государственным интересам» или государственной безопасности СССР (ст. 23).
Вероятно, чтобы избежать возможных проявлений субъективизма и тем более произвола, законодательство РФ подчеркивает, что ни при каких условиях нельзя прибегать к такой крайней мере, как лишение человека Родины. Теперь это положение стало конституционным.
Однако некоторые вопросы не решены. В частности, как быть, если россиянин поступит на службу в армию иностранного государства, в органы полиции, юстиции, безопасности? Некоторые страны, причем и такие, на которые мы привыкли оглядываться, допускают в таких случаях лишение гражданства.
Единство и равенство гражданства и федерализм
Гражданство в РФ является «единым» и «равным» (ст. 6 Конституции РФ 1993 г.). Единство и равенство гражданства следует понимать в том плане, что все лица, имеющие гражданство РФ, имеют одинаковый конституционно-правовой статус, обладают в равной мере правами, свободами, несут обязанности, вытекающие из российского законодательства.
В вопросах гражданства не имеет значения «стаж», т. е. исключено установление льгот и преимуществ, обусловленных длительностью (пожизненностью) состояния в российском гражданстве. Становясь российским гражданином, человек с первого дня имеет такой же объем прав и обязанностей, как и другие граждане РФ.
Некоторые отклонения возможны лишь в экстраординарных ситуациях, но и тогда гражданство является «скрытым» фактором. Например, согласно ст. 81 Конституции РФ Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в РФ не менее 10 лет. Речь идет не о том, что человек должен не менее 10 лет состоять в российском гражданстве, чтобы претендовать на президентский пост. Конституция говорит о другом: имеющий гражданство РФ должен проживать на нашей территории не менее 10 лет. Конечно, 10-летний стаж пребывания в гражданстве РФ и проживания в РФ могут совпадать. Однако если человек является гражданином РФ даже по рождению, но проживает в другой стране, он не вправе претендовать на пост президента, пока не приедет на Родину и не проведет на ее территории в общей сложности более 10 лет. С официальной точки зрения гражданство здесь ни при чем.
Категория «единства» применительно к гражданству ставит вопросы, обусловленные федеративным характером нашего государства. В него входит 21 республика в качестве субъектов РФ. В Конституции РФ республика характеризуется как государство (ст. 5). А государство имеет гражданство. Согласно ст. 2 Закона от 28 ноября 1991 г. граждане РФ, постоянно проживающие на территории республики в составе РФ, являются одновременно гражданами этой республики. Можно сказать и наоборот: каждый гражданин данной республики является одновременно и гражданином РФ, на него в полной мере распространяется принцип равенства гражданства.
Согласно п. «в» ст. 71 Конституции РФ в ведении РФ находится «гражданство в Российской Федерации». Понимать эти слова можно лишь так: Россия, во-первых, регулирует свое, т. е. федеративное гражданство, во-вторых, устанавливает общие правила относительно гражданства, обязательные для субъектов РФ.
Республики могут принимать и уже принимают свои нормативные акты по вопросам гражданства. И следует четко определиться с рядом ситуаций, чтобы избежать коллизии этих актов с федеральным законодательством.
Например, возможно ли, чтобы республика самостоятельно предоставляла своего гражданство иностранцу или лицу без гражданства? Если гражданин республики автоматически является гражданином РФ, выходит, что при положительном решении можно получить российское гражданство, минуя компетентные федеральные власти. А этого быть не должно.
Следует определиться и с некоторыми вопросами относительно выхода из гражданства. Ясно то, что прекращение гражданства РФ есть одновременно и прекращение гражданства республики в составе РФ — об этом сказано в ст. 22 Закона о гражданстве. Но выход из гражданства данной республики не есть обязательно и выход из гражданства РФ. Поэтому для оформления выхода из гражданства РФ надо обращаться в федеральные органы. Выход же из гражданства республики — при сохранении гражданства РФ — полностью относится к ее компетенции.
Следует полностью исключить всякие попытки регулирования федеральными органами вопросов гражданства в республиках на почве исключительно национальной принадлежности человека, категорий титульной нации, коренного населения и т. п.
РФ предусматривает определенные сроки проживания на ее территории как условие приобретения гражданства. В общей сложности такой срок не превышает 5 лет. Думается, этого правила вполне достаточно и для того человека, который поселился на территории любой республики. Однако некоторые из них устанавливают более длительный период проживания для приобретения гражданства данной республики. Например, Закон о гражданстве Республики Саха (Якутия) от 21 декабря 1992 г. определил, что гражданство этой республики получает лицо, которое постоянно проживает на ее территории не менее 10 лет. В Законе о гражданстве Кабардино-Балкарской Республики от 13 мая 1992 г. говорится, что условием приема в гражданство КБР является постоянное проживание на территории КБР всего десять лет или пять лет непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством, за исключением соотечественников, проживающих за рубежом (последние восстанавливаются в гражданстве КБР в порядке регистрации и сроки здесь не имеют значения).
Некоторые ученые и практики высказывают более радикальное предложение — вообще отказаться от категории «гражданство республики» иметь только одно, российское гражданство. Однако это предложение сегодня трудно реализовать. Во-первых, большинство республик в составе РФ очень болезненно относится к этой идее. Во-вторых, в научном плане также нелегко доказать, что можно быть государством и при этом не иметь гражданства.
Российская Конституция (ст. 62) и Закон РФ о гражданстве (ст. 3) допускают двойное гражданство. Суть двойного гражданства заключается в праве граждан России иметь и гражданство другого государства в соответствии с федеральным законом РФ или ее международным договором. Казалось бы, должно быть возможно и обратное: двойное гражданство означает и для иностранца возможность приобретения, в качестве второго, гражданства России. Однако, как это ни парадоксально, в российском Законе о гражданстве сначала было записано прямо противоположное: приобретение гражданства РФ иностранным гражданином «допускается при условии его отказа от прежнего гражданства, если иное не предусмотрено международным договором» РФ (ч. 1 ст. 3). То есть предполагалось, что будут договоры с другими странами, прежде всего бывшими республиками в составе СССР, об использовании статуса двойного гражданства, в остальном же предоставление российского гражданства предполагает отказ от иностранного. Однако республики не пошли на заключение подобных соглашений. И тогда формулировка, приведенная выше, в 1993 г. была заменена. Теперь Закон гласит, что за лицом, состоящим в гражданстве РФ, не признается принадлежность к гражданству другого государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ (ч. 1 ст. 3). Тем самым стало возможным приобретение российского гражданства с сохранением гражданства другого государства, но на условиях межгосударственного соглашения.
Правда, это отнюдь не означало решение проблемы двойного гражданства. Только Туркменистан и Таджикистан пошли на подписание соглашений с РФ, предусматривающих двойное гражданство. Стремясь предотвратить выезд русских из республики и способствовать нормализации межнациональных отношений, о своей поддержке двойного гражданства объявил Президент Кыргызстана.
И все-таки в большинстве республик двойное гражданство отрицают, а приобретших российское гражданство считают не сохраняющими одновременно местное гражданство, т. е. не собственными гражданами, а иностранцами.
Таким образом, сохранение института двойного гражданства и даже возведение его на конституционный уровень вызвано отнюдь не проблемами россиян, живущих в России. Закрепление двойного гражданства, тем более в Конституции, стало не просто правовым решением, а скорее вопросом внешней политики России. Ведь за ее пределами оказалось около 25 млн. русских, из них, по округленным данным, 11,5 млн. — на Украине, 6,3 млн. — в Казахстане, около 3 млн. — в Закавказье и Средней Азии, около 1,4 млн. в Прибалтике.
Введение категории двойного гражданства в российское законодательство отнюдь не равнозначно внедрению «пятой колонны», т.е. оно не является олицетворением «русского присутствия» в бывших союзных республиках, а гарантией связи русских с Россией, одной из предпосылок их стабильного положения в соответствующих государствах. Двойное гражданство может быть выгодно и для самих государств, где живут русские: Россия заинтересована в тесных экономических связях с этими государствами. Выиграют от этого все их граждане.
Как и в других странах, двойное гражданство не будет освобождать от выполнения обязанностей перед данным государством.
Однако, по большому счету, выигрыш от введения двойного гражданства оказался для России минимальным, а проблем появилось немало. Поэтому многие ученые и практики выступают за его отмену. В самом деле, какому государству служит соответствующий гражданин? До недавнего времени противники двойного гражданства задавали абстрактный вопрос: что делать, если Президентом РФ вдруг станет человек с двойным гражданством — например, российско-украинским? Как он будет решать проблемы Черноморского флота? Реальная жизнь предложила не менее интересный пример заместителем секретаря Совета Безопасности РФ стал россиянин с израильским гражданством. Общественность была шокирована. Не будем забывать, что каждое государство требует от своих граждан верности себе и защиты своего, а не «чужого» Отечества.
Действующее российское законодательство не содержит каких-либо ограничений при избрании президента РФ или президентов республик в составе РФ, губернаторов, депутатов, при занятии должностей на государственной службе для лиц с двойным гражданством. Во всех случаях решающим фактором является то, что первичным для человека является гражданство РФ. И если Федеральный закон о госслужбе предусматривает, что государственными служащими могут быть лишь граждане РФ, то никаких запретов для лиц с двойным гражданством он не содержит.
Скорее всего, речь идет в данном случае не о предельном демократизме нашего законодательства, а о недоработке — не предусмотрели, что такое возможно. Сейчас в Государственной Думе родился проект закона, запрещающего лицам с двойным гражданством работать в Совете Безопасности РФ. Но очевидно, что потребуется общее принципиальное решение данной проблемы.
Обратим внимание еще на одно обстоятельство в связи с введением двойного гражданства. Главной целью было предоставить возможность русским в других республиках бывшего СССР получить гражданство России. Однако вскоре начался параллельный процесс получения российского гражданства как второго выходцами из этих республик. Напомним, их диаспора в РФ огромна — около 10 млн. человек. Кроме того, уже стал очевидным массовый приток в РФ не только русских, но и представителей титульных наций соседних республик, которые из-за плохих условий жизни мигрируют (или эмигрируют!) в Россию. По логике двойного гражданства они могут приобрести российское гражданство, сохраняя свое прежнее. В соглашениях, заключенных с Туркменистаном и Таджикистаном, это специально отмечено. В соглашении 1995 г. между РФ и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства сказано: «Каждая из сторон признает за своими гражданами право приобрести, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой стороны» (ст. 1). Приобретая двойное гражданство, соответствующие лица, с точки зрения наших законов, будут пользоваться всеми правами и льготами российских граждан. В состоянии ли Россия обеспечить их интересы?
Обретает ли особый статус человек, «обогатившийся» двумя (или более) гражданствами? Конечно, нет. Находясь в России, он не только имеет все права и свободы россиянина, но и выполняет все соответствующие обязанности. Причем нельзя отказаться от их выполнения по той причине, что есть иное гражданство. Второе гражданство — в науке его метко окрестили «спящим» — в данной ситуации ничего не меняет. Оно «просыпается» тогда, когда человек приезжает в страну второго гражданства. Он будет пользоваться правами и свободами гражданина данного государства, а также выполнять обязанности. И, в свою очередь, не может от них отказываться лишь потому, что имеет гражданство РФ.
Однако спорные вопросы неизбежно возникают, и, чтобы не было коллизий, требуется соглашение РФ и соответствующего государства.
При решении вопросов гражданства следует учитывать интересы государства; кроме того, государство всегда должно представлять, в состоянии ли оно оказывать защиту и покровительство своим гражданам, не лишаются ли они его поддержки, став одновременно гражданами другого государства.
Приобретение российского гражданства
Закон о гражданстве 1991 г. (ст. 12) определяет, что гражданство РФ приобретается: а) в результате его признания; б) по рождению; в) в порядке регистрации; г) в результате приема в гражданство; д) в результате восстановления в гражданстве РФ; е) путем выбора гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами РФ; ж) по иным основаниям, предусмотренным Законом о гражданстве.
Признание гражданства РФ. Строго говоря, признание гражданства есть не столько способ его приобретения, сколько определенное в Законе о гражданстве условие, которое надо выполнять, чтобы считаться гражданином РФ. Согласно ст. 13 ими признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории РФ на день вступления в силу Закона о гражданстве (6 февраля 1992 г. С.А.), если в течение одного года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве РФ.
Статья 13 далее определяет, что лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. (в день образования Союза ССР. — С. А.) и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в гражданстве РФ по рождению, если родились на территории РФ или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории РФ. Под территорией РФ в данном случае понимается территория РФ по состоянию на дату их рождения (например, человек родился на территории Крымской области до ее передачи в 1954 г. из России в состав Украины либо родился в другом месте, но один из его родителей проживал в Крымской области, еще состоявшей в России. Если такой человек и утратил позднее гражданство СССР, он все равно может считаться состоящим в гражданстве РФ, даже помимо своего желания).
Положение 1993 г. устанавливает, что для лиц, постоянно проживавших на территории РФ на день вступления Закона в силу и имеющих паспорт гражданина СССР, подача заявления для оформления гражданства РФ не требуется.
До введения удостоверения личности и паспорта гражданина РФ документами, подтверждающими гражданство РФ, являются: паспорт гражданина СССР с указанием гражданства РФ или паспорт гражданина СССР с вкладышем, свидетельствующим о принадлежности к гражданству РФ; паспорт гражданина СССР со штампом прописки по месту жительства, подтверждающим постоянное проживание на территории России на 6 февраля 1992 г.; свидетельство о рождении, удостоверение личности (военный билет) военнослужащего с выданным к нему вкладышем, свидетельствующим о принадлежности к гражданству РФ.
Приобретение гражданства РФ по рождению. Согласно ст. 14 Закона ребенок, родители которого на момент его рождения состоят в гражданстве РФ, является гражданином РФ независимо от места рождения. В международном праве и конституционном праве это именуется «принципом крови» — в отличие от «принципа почвы», по которому ребенок может считаться гражданином той страны, на территории которой он родился, независимо от того, что оба его родителя являются гражданами другого государства (это правило действует, например, в США).
«Принцип крови» наше законодательство трактует в плане государственной принадлежности родителей, а отнюдь не их национальности. Это следует учитывать в связи с тем, что некоторые страны (например, Израиль) готовы считать своими гражданами всех лиц соответствующей национальности независимо от того, где они родились и проживают. Россия не придерживается такого принципа.
В случае разного гражданства родителей, когда один из них на момент рождения ребенка состоит в гражданстве РФ, вопрос о гражданстве ребенка решается так:
1) если другой родитель — лицо без гражданства, ребенок является гражданином РФ независимо от места рождения; здесь российское гражданство, исходя из интересов ребенка, получает перевес;
2) если другой родитель имеет иностранное гражданство, вопрос о гражданстве ребенка независимо от места его рождения определяется письменным соглашением родителей. При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает гражданство РФ, если он родился на территории РФ либо если иначе он стал бы лицом без гражданства. Родители подают до исполнения ребенку 1 года в органы внутренних дел на территории РФ или в консульское учреждение РФ по месту жительства за границей копию свидетельства о рождении ребенка и письменное соглашение о выборе его гражданства.
Итак, по соглашению родителей ребенок может получить или российское, или иностранное гражданство. Если они не договорились о российском гражданстве для ребенка и нет налицо указанных выше оснований, ребенок становится иностранным гражданином по ходатайству второго родителя. Родители не могут просить об установлении для ребенка двойного гражданства, поскольку по нашему законодательству только сам гражданин (по достижении 18 лет) вправе поставить такой вопрос.
Хотя Россия чаще всего придерживается «принципа крови», в определенных ситуациях действует «принцип почвы», когда рождение ребенка на территории РФ предопределяет его гражданство (в частности, при отсутствии соглашения родителей — российского гражданина и иностранца). Есть и другие случаи: ребенок, родившийся на территории РФ у родителей, состоящих в гражданстве других государств, является гражданином РФ, если эти государства не предоставляют ему своего гражданства; ребенок, родившийся на территории РФ от лиц без гражданства, является гражданином РФ; находящийся на территории РФ ребенок, оба родителя которого неизвестны, является гражданином РФ (скорее всего, имеются в виду случаи, когда ребенка подкинули, а по цвету его кожи можно предположить, что родители или один из них имеют иностранное происхождение).
Приобретение гражданства РФ в порядке регистрации. Согласно ст. 18 Закона о гражданстве, в порядке регистрации гражданство РФ приобретают:
1. Лица, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является гражданином РФ.
2. Лица, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином РФ, но которые приобрели иное гражданство по рождению, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста.
3. Дети бывших граждан РФ, родившиеся после прекращения у родителей гражданства РФ, в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста.
4. Граждане бывшего СССР, проживающие на территории государств, входивших в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию РФ после 6 февраля 1992 г., если они до 31 декабря 2000 г. (первоначально — в течение трех лет, в 1995 г. срок был продлен) со дня вступления в силу Закона о гражданстве заявят о своем желании приобрести гражданство РФ.
В соответствии с Положением 1993 г. употребляемый в п. «г» ст. 18 Закона о гражданстве термин «граждане бывшего СССР» применяется в отношении лиц, не являющихся гражданами государств, входивших в состав бывшего СССР. После прекращения срока действия этого пункта указанная категория лиц на территории РФ переходит в категорию лиц без гражданства. Граждане бывшего СССР, имеющие статус беженца, приобретают гражданство РФ в порядке регистрации в соответствии с п. «г» ст. 18 после определения места жительства на территории РФ в установленном Законом порядке.
5. Лица без гражданства, на день вступления в силу Закона постоянно проживающие на территории РФ или других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 года, если в течение одного года после вступления в силу Закона заявят о своем желании приобрести гражданство РФ.
6. Иностранные граждане и лица без гражданства независимо от их места жительства, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в российском гражданстве (подданстве) по рождению и если они в течение одного года после вступления в силу настоящего Закона заявят о своем желании приобрести гражданство РФ. (После 6 февраля 1993 г. этот пункт, конечно, утратил свою актуальность. — С. А.)
Регистрация — это своего рода облегченный порядок приобретения российского гражданства, основанный на связях с РФ родственников либо самого ходатайствующего. Если такие связи очевидны или доказаны, решение о предоставлении российского гражданства в порядке регистрации принимают на местах компетентные органы: на территории РФ этим занимается МВД, за границей — МИД РФ. Специального обращения в адрес Президента РФ не требуется.
В Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ в редакции от 27 декабря 1993 г. приобретение или прекращение гражданства РФ в порядке регистрации названо упрощенным порядком (п. 4). В органы внутренних дел или консульские учреждения представляются следующие документы в зависимости от обстоятельств каждого конкретного случая: заявление; копия свидетельства о рождении; документ или надлежащим образом оформленные свидетельские показания, подтверждающие принадлежность супруга или родственника по прямой восходящей линии к гражданству РФ; документ, подтверждающий принадлежность родителей к гражданству РФ в прошлом. При наличии несовершеннолетних детей в зависимости от обстоятельств, предусмотренных Законом, представляются также: копии свидетельств о браке, рождении детей, лишении родительских прав; письменное согласие заинтересованных лиц на изменение гражданства ребенка, включая согласие детей в возрасте от 14 до 18 лет.
Таким образом, можно жениться на россиянке или выйти замуж за россиянина и на этом основании приобрести гражданство РФ в порядке регистрации.
Если родители или даже бабушка и дедушка живы и являются гражданами РФ, дети или внуки на данном основании могут получить гражданство РФ в порядке регистрации (однако Закон не рассматривает обратной ситуации — если родители приезжают к своим детям в Россию).
Наибольший интерес представляет п. «г» ст. 18. Он позволяет до 2000 г. включительно приобрести гражданство РФ в порядке регистрации любому гражданину бывшего СССР, проживающему на территории государств СНГ и Балтии. Для этого достаточно обратиться в российское консульство в соответствующей республике. У консульств выстраивались очереди, но оформление российского гражданства затягивалось на долгие месяцы.
Более того, многие недовольны тем, что они, родившиеся в России и русские по национальности, должны доказывать свою принадлежность к России и приобретать ее гражданство в порядке регистрации. Многие полагали, что если человек родился на территории РФ, проживал постоянно на территории РСФСР в период существования СССР, если его родители были гражданами РФ, то он вправе получить гражданство РФ не путем регистрации, а в порядке его признания (согласно ст. 13 Закона).
Один из таких граждан — А.Б.Смирнов — обратился в Конституционный Суд РФ с жалобой о проверке конституционности п. «г» ст.18. В своем постановлении от 16 мая 1996 г. по этому делу Конституционный Суд указал, что заявитель родился в Московской области, где проживал до 1979 г., когда в связи с регистрацией брака выехал на постоянное жительство в Литву. В 1992 г. он расторг брак и 8 декабря того же года прописался в г. Химки Московской области. Паспортный отдел ГУВД Московской области отказал А.Б. Смирнову в выдаче вкладыша к паспорту, свидетельствующего о принадлежности в гражданству РФ. Смирнов обратился в суд, но все судебные инстанции оставили его жалобы без удовлетворения на том основании, что Смирнов не может быть признан гражданином РФ, поскольку на момент вступления в силу Закона о гражданстве проживал за пределами РФ, но имеет право на приобретение российского гражданства в порядке регистрации, как состоявший в гражданстве РФ по рождению.
Конституционный Суд отметил, что гражданин, имеющий гражданство РФ по рождению в прошлом, сохраняет его и после распада СССР, вплоть до того момента, пока оно не будет прекращено на основании его собственного волеизъявления. Проживание за границей не прекращает гражданства. После возвращения в РФ для такого гражданина, по решению КС, достаточно так называемой уведомительной регистрации. Последняя имеет исключительно учетный характер. КС записал в своем постановлении, что регистрация как способ приобретения гражданства РФ не распространяется на тех лиц, которые: родились на территории РФ; являлись гражданами бывшего СССР; не изъявили своего свободного желания прекратить принадлежность к гражданству РФ; выехали ранее на постоянное жительство за пределы РФ, но в пределах бывшего СССР; не являются гражданами других государств (входивших в состав бывшего СССР); и впоследствии вернулись на постоянное жительство в РФ.
К сожалению, это решение Конституционного Суда распространяется только на тех, кто возвратился в РФ. А разве проживающим в других республиках бывшего СССР уроженцам РФ не надо предоставить право требовать признания их гражданами РФ? Почему они получают и без того полагающееся им гражданство как бы заново, в порядке регистрации?
Кроме того, надо учесть интересы русских и лиц других наций, являющихся в республиках в составе РФ титульными. Согласно Положению о порядке рассмотрения вопросов гражданства обращаться за регистрацией могут лишь те, кто не стал гражданами соответствующих новых государств. Но в том-то и дело, что эти государства быстро обозначили свое гражданство. Никто, собственно, и не спрашивал простых людей, хотят ли они иметь гражданство соответствующего государства. Просто объявлялся срок; если до истечения его человек не заявлял об отказе от гражданства, он автоматически становился гражданином той страны, на территории которой проживал. А при отказе превращался в иностранца или лицо без гражданства. Поэтому большинство из 25 млн. русских за пределами РФ стали гражданами соответственно Украины, Киргизии, Узбекистана и т.д. И регистрация как способ приобретения гражданства РФ для них уже неприменима это противоречило бы Положению 1993 г. Могут возражать и соответствующие государства, ведь их граждане без их согласия получат двойное гражданство.
Более того, при переезде в РФ таким лицам приходится обращаться с ходатайством о приеме в гражданство как «настоящим» иностранцам, хотя для бывших граждан СССР есть льготы. Поэтому России рано или поздно придется учитывать также и национальную принадлежность для установления облегченного порядка приобретения российского гражданства. Это нельзя расценить как дискриминацию; достаточно вспомнить, что ФРГ применяет специальный порядок обретения гражданства для немцев, приезжающих в это государство из других стран на жительство.
Прием в гражданство РФ по ходатайству. Согласно ст. 19 Закона о гражданстве дееспособное лицо, достигшее 18-летнего возраста и не состоящее в гражданстве РФ, может ходатайствовать о приеме в гражданство РФ независимо от происхождения, социального положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений.
Обычным условием приема в гражданство РФ является постоянное проживание на территории РФ; для иностранных граждан и лиц без гражданства — всего пять лет или три года непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством; для беженцев, признаваемых таковыми законом или договором РФ, указанные сроки сокращаются вдвое. Период проживания на территории РФ считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы РФ для учебы или лечения не более чем на три месяца (ч. 2 ст. 19 Закона о гражданстве).
Обстоятельствами, облегчающими прием в гражданство РФ, согласно ч. 3 ст. 19 являются:
а) состояние в гражданстве бывшего СССР в прошлом;
б) усыновление ребенка, являющегося гражданином РФ;
в) наличие высоких достижений в области науки, техники и культуры, а также обладание профессией или квалификацией, представляющими интерес для РФ;
г) наличие заслуг перед народами, объединенными в РФ, в возрождении РФ, в осуществлении общечеловеческих идеалов и ценностей;
д) получение убежища на территории РФ;
е) состояние в прошлом лица или хотя бы одного из его родственников по прямой восходящей линии в российском гражданстве (подданстве) по рождению.
Отклоняются ходатайства о приеме в гражданство РФ лиц, которые: выступают за насильственное изменение конституционного строя РФ; состоят в партиях и других организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами РФ; осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по законам РФ (ч. 4 ст. 19 Закона).
Перечисленные ограничения распространяются также на лиц, которые приобретают гражданство РФ в порядке регистрации (ст. 18 Закона) или восстановления в российском гражданстве по их ходатайству (ч. 3 ст. 20).
Согласно Положению 1993 г. для приема в российское гражданство иностранные граждане и лица без гражданства представляют в органы внутренних дел или консульские учреждения по месту жительства: ходатайство на имя Президента РФ; документ о наличии установленного Законом срока проживания на территории РФ; при наличии обстоятельств, дающих право на сокращение срока, подтверждающие документы.
Рассматривая вопросы приема в российское гражданство, нельзя обойтись без некоторых комментариев. В средствах массовой информации появляются утверждения, что иностранцы, в том числе и из республик бывшего СССР, могут приобрести российское гражданство, сохраняя свое первое гражданство. Но это не совсем так. Как уже говорилось, согласно ст. 3 Закона о гражданстве за лицом, состоящим в гражданстве РФ, не признается принадлежность к гражданству другого государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ. Лицу могут сохранить иное гражданство, если у России с этим государством есть соответствующий договор. Таким образом, если человек принят в гражданство РФ, он подчиняется на территории РФ исключительно юрисдикции нашего государства.
Необходимо добавить, что в мировом сообществе нет однозначного отношения к практике льготного приема в гражданство лиц, имеющих высокие достижения в области науки, техники и культуры, а также обладающих профессией или квалификацией, представляющими интерес для данного государства. Известно, к примеру, что такой способ широко использовали США, обеспечив приток в свою страну квалифицированных специалистов со всего света, в том числе и из России, особенно в последнее десятилетие. Такая практика часто оценивается негативно, особенно в странах, пытающихся обеспечить себя специалистами. И в российских средствах массовой информации постоянно высказывается озабоченность тем, что не прекращается отток наших специалистов в другие страны. Однако в Законе мы закрепили подобное правило, упрощающее приобретение российского гражданства полезными для страны людьми.
Восстановление в гражданстве РФ. Восстановление в гражданстве существует для тех, кто ранее состоял в российском или советском гражданстве. С точки зрения юридической процедуры восстановление производится посредством регистрации.
В гражданстве РФ согласно ч. 1 ст. 20 Закона о гражданстве в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста восстанавливаются лица, которые перестали быть гражданами РФ в связи с усыновлением, установлением опеки или попечительства, в связи с изменением гражданства родителей.
Особенно важно, что в соответствии с ч. 2 ст. 20 бывшие граждане РФ, лишенные гражданства или утратившие его без их свободного волеизъявления, считаются восстановленными в гражданстве РФ. Это гуманное решение касается тех лиц, которые ранее в качестве диссидентов на основе указов Президиума Верховного Совета СССР лишались гражданства и выдворялись из СССР. Вместе с тем нельзя не обратить внимания на то, что в первоначальной редакции ч. 2 говорилось, что указанные лица считаются восстановленными в гражданстве РФ, «если они не заявили о своем отказе от гражданства РФ «. Последние слова при изменении Закона 17 июня 1993 г. были исключены. И получается, что мнение самих этих граждан теперь не учитывается. А за эти годы они не только обосновались на новом месте, но и получили гражданство других государств. И вряд ли этично объявлять их российскими гражданами, даже не спросив, хотят ли они этого. Кстати, Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ в редакции от 27 декабря 1993 г. позволяет убедиться в том, что для восстановления этих лиц в гражданстве РФ все-таки требуются их заявление и ряд других документов. Указ Президента от 24 октября 1994 г. позволяет считать восстановленными в гражданстве РФ бывших граждан РСФСР, выехавших за пределы России до 6 февраля 1992 г., утративших гражданство без их свободного волеизъявления и возвратившихся на постоянное жительство в Россию после 6 февраля 1992 г.
Оптация. Согласно ст. 21 Закона о гражданстве при изменении границы в порядке, определенном законодательством РФ, лица, проживающие на территории, изменившей государственную принадлежность, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и в сроки, определяемые международным договором РФ.
Если судить по тому, как это делалось прежде, при включении какой-то территории в состав РФ проживающие там граждане в установленный компетентным органом срок должны определиться и заявить, не отказываются ли они от российского гражданства. Если отказа не последовало в течение данного срока, значит они согласны быть гражданами РФ. И по окончании срока они будут считаться гражданами РФ (с выдачей соответствующих документов) или иностранными гражданами. Естественно, в последнем случае это отнюдь не означает необходимости покинуть территорию и переселиться за пределы РФ.
Доктор юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой конституционного права
юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова