Двойное гражданство международном праве

Портал «Юристъ» — Ваш успех в учебе и работе!

Международное право, европейское право

В некоторых государствах, например в ФРГ, Швеции, двойное гражданство не разрешается. С другой стороны, двойное гражданство при определенных условиях признается или допускается или не связано с требованиями отказа от пре-

§ 5 Двойное гражданство

жнего гражданства при приобретении нового, что предусмотрено законодательством ряда государств, например Ирландии, Испании, Канады, Бельгии, Франции, Италии, США. Согласно Закону о гражданстве Российской Федерации российскому гражданину может быть разрешено по его ходатайству иметь одновременно гражданство другого государства, с которым имеется соответствующий договор Российской Федерации.

В случае, когда двойное гражданство наступает автоматически, оно представляет для лиц, обладающих им, определенные неудобства — каждое государство вправе рассматривать бипатрида исключительно как своего гражданина, что вытекает из суверенитета государства. Бипатрид, осуществляя права и обязанности в отношении государства, гражданином которого является и на территории которого находится (налогообложение, гражданские повинности, военная служба и т. д.), будет вынужден осуществлять права и обязанности в отношении другого государства, гражданином которого также является, если окажется на его территории. Оба государства, гражданство которых лицо имеет, вправе оказывать ему защиту друг против друга. Но в то же время каждое из таких государств имеет право отвергнуть любую попытку другого оказать защиту их гражданину под тем предлогом, что он имеет и его гражданство. Особенно часто предметом межгосударственных споров в отношении лиц с двойным гражданством является вопрос о их военной службе. В этом случае оба государства претендуют на выполнение лицом воинской обязанности. Вопрос может быть урегулирован либо путем непосредственных дипломатических переговоров, либо путем заключения международного договора о военной службе лиц с двойным граж-

IV Права человека и вопросы гражданства

данством. Например, США до второй мировой войны заключили по данному вопросу договоры с Норвегией (1930 г) Швецией (1933 г.), Швейцарией (1937 г.), Финляндией (1939 г) Так, в договоре между США и Швецией 1933 г. устанавливалось, что лица, обладающие гражданством обеих сторон, обычно проживающие на территории одной из них и в действительности наиболее тесно с ней связанные, освобождаются на территории другой стороны от выполнения воинской обязанности. Пользование в полном объеме правами и свободами, а также несение обязанностей гражданина той стороны, на территории которой лицо с двойным гражданством проживает, закреплено Соглашением между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства от 23 декабря 1993 г. (ратифицировано Российской Федерацией 25 ноября 1994 г.). Это же касается социального обеспечения лиц, состоящих в гражданстве обеих сторон, — оно производится в соответствии с законодательством стороны, на территории которой они проживают, если иное не предусмотрено соответствующими договорами между государствами. Лица, обладающие гражданством обеих сторон, проходят обязательную военную службу на территории той стороны, где они на момент призыва постоянно проживают. Такие лица, прошедшие обязательную военную службу одной из сторон, освобождаются от призыва на военную службу другой стороной. В то же время они вправе пользоваться защитой и покровительством каждой из сторон. Находясь на территории третьего государства, они получают защиту и покровительство той стороны, на территории которой постоянно проживают, либо, по их просьбе, другой стороны их гражданства.

В 1963 г. в Страсбурге между рядом государств Европейского Совета была заключена Конвенция о сокращении случаев множественного гражданства и воинской обязанности в случаях множественного гражданства, согласно которой военную службу соответствующие лица проходят в государстве, на территории которого они имеют свое обычное местожительство. Но они вправе по достижении 19 лет вступить в качестве добровольцев на военную службу другого государства своего гражданства

Полностью исключить случаи двойного гражданства невозможно. Однако их можно сократить. Этого можно добиться как при помощи внутригосударственных средств, так и международно-правовых. К числу внутригосударственных способов сокращения двойного гражданства можно отнести, в час-

§ 5 Двойное гражданство

тности, следующие способы Законодательством ряда государств лицам предоставлено право выбора гражданства и, следовательно, отказа от одного из своих гражданств Такой порядок предусмотрен английским Законом 1981 г о британской государственной принадлежности В других странах предусмотрена утрата одного из гражданств лицами, которые приобрели его по «праву крови» за границей Например, согласно Закону о гражданстве Кипра 1967 г лица, которые приобрели гражданство Кипра по «праву крови» за границей, утрачивают свое гражданство, если они по наступлении совершеннолетия (21 год) не переселяются на постоянное жительство на Кипр Что касается предотвращения двойного гражданства при вступлении женщины в брак, то в абсолютном большинстве национальных систем в настоящее время введен принцип, согласно которому вступление женщины в брак с иностранцем не влияет на ее гражданство

Международно-правовые аспекты устранения двойного гражданства связаны с заключением соответствующих международных договоров Так, многостороннее Соглашение Скандинавских стран 1969 г.

IV Права человека и вопросы гражданства

жет сохранить оба гражданства либо выбрать гражданство одной из сторон путем отказа от гражданства другой стороны, подав письменное заявление об отказе от гражданства в течение одного года после достижения 18 лет.

Конвенция о гражданстве замужней женщины 1957 г. предусмотрела, что ни заключение, ни расторжение брака между кем-либо из граждан и иностранцем, ни перемена гражданства мужем во время существования брачного союза не будут отражаться автоматически на гражданстве жены.

Для оценки условий действия гражданства в отношении натурализованных лиц, женщин, вышедших замуж за иностранца, а также детей имеет значение Конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией Закона о гражданстве от 12 апреля 1930 г. Она также фиксирует ряд общих принципов, в частности положение, согласно которому каждое государство само определяет на основе своего закона, кто является его гражданами. Однако такой закон будет признан другими государствами только в случае его соответствия международным конвенциям, международному обычаю и общепризнанным принципам права, затрагивающим вопросы гражданства. Другим общим принципом Конвенции является положение о том, что лицо, имеющее гражданство более чем одного государства, находясь в третьем государстве, рассматривается как имеющее только одно гражданство. Небезынтересна и норма, согласно которой лицо, обладающее гражданствами двух государств, приобретенными без какого-либо добровольного действия с его стороны, может отказаться от одного из них, если имеется разрешение государства, от гражданства которого лицо хочет отказаться. В Конвенции подчеркивается, что в таком разрешении не может быть отказано лицам, обычно и преимущественно проживающим за рубежом — с учетом условий, предусмотренных в законе государства, от гражданства которого лицо хочет отказаться.

Наконец, следует иметь в виду, что международными договорами регулируется право оптации, т. е. свободного выбора лицом собственного гражданства, о чем уже говорилось.

11.2. Международно-правовые вопросы гражданства

Под гражданством в международном праве понимается устойчивая правовая связь лица с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Институт гражданства зародился и сформировался относительно недавно.

Гражданство с точки зрения правовой квалификации следует рассматривать как отдельный институт международного права, регулируемый одновременно нормами и международного и национального права. В то же время гражданство выступает как субъективное право, присущее отдельному лицу. С этой точки зрения следует рассматривать гражданство как право на гражданство. В подтверждение такой трактовки гражданства следует привести положения некоторых международных договоров, а именно Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международного пакта

о гражданских и политических правах 1966 г., которые предусматривают, что «каждый человек имеет право на гражданство».

Гражданство может быть приобретено по рождению (филиация), путем натурализации, посредством международного договора, путем реинтеграции (восстановления) и пожалования.

Приобретение гражданства по рождению встречается наиболее часто и нашло свое отражение в некоторых международно-правовых актах. Среди них: Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Конвенция о правах ребенка 1989 г. В них закреплено положение, согласно которому ребенок ни при каких обстоятельствах не должен стать лицом без гражданства (апатридом).

Приобретение гражданства по рождению основано на двух принципах: «праве крови» (jus sanguinis) и «праве почвы» (jus soli). В соответствии с принципом «права крови» ребенок приобретает гражданство своих родителей вне зависимости от места своего рождения. Данный принцип законодательно закреплен в большинстве стран Европы, в том числе и в Российской Федерации.

Принцип «права почвы» означает, что ребенок приобретает гражданство того государства, на территории которого он родился, вне зависимости от гражданства своих родителей. Данному принципу следует большинство государств Латинской Америки.

Принцип «права почвы» не применяется в отношении детей сотрудников дипломатических агентств и консульских учрежде ний, что предусмотрено в Факультативном протоколе к Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. и Факультативном протоколе об обязательном разрешении споров к Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г.

В том случае, если ребенок имеет родителей, являющихся гражданами различных государств, то его гражданство определяется родителями путем подачи заявления в органы регистрации актов гражданского состояния. Однако впоследствии ребенок, достигший совершеннолетия, вправе самостоятельно определить, гражданство кого из родителей он выберет.

Приобретение гражданства в порядке натурализации. Различают индивидуальную натурализацию (по заявлению) и натурализацию в силу правопреемства.

Индивидуальная натурализация подразумевает добровольное волеизъявление лица о приобретении гражданства определенного государства. Натурализация обусловлена обязательным согласием со стороны государства. По международному праву любые действия государства, направленные на насильственный прием в гражданство, являются недействительными.

Государства в законодательном порядке определяют требования, предъявляемые к лицу, приобретающему гражданство в порядке натурализации. Одно из основных требований — это соблюдение ценза оседлости (домицилия). В различных государствах национальное законодательство устанавливает различные сроки постоянного проживания (Швейцария и Испания —10 лет, Франция, Россия, США — пять лет, Великобритания и Норвегия — семь лет). Данное условие имеет также и международно-правовой характер. В Конвенции ООН о сокращении безгражданства 1961 г. содержится положение о предпочтении ценза оседлости сроком от пяти до 10 лет.

Существуют также и дополнительные условия приобретения гражданства в порядке натурализации. К нИм относятся: знание государственного языка, достижение определенного возраста, наличие постоянного источника дохода, принесение присяги в верности государству (США, Великобритания).

До второй половины XX в. в практике государств применялось положение о том, что «жена следует гражданству мужа». Однако в Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г. и Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. закреплены положения о том, что женщина, вступая в брак с иностранным гражданином, имеет право сохранить свое гражданство или приобрести гражданство супруга.

Национальным законодательством о гражданстве некоторых государств закреплена натурализация на основе закона, подразумевающая приобретение гражданства государства лицом, в отношении которого применен институт усыновления, установления опеки, признания отцовства и др.

В том случае, когда государства заключают международные соглашения по территориальным вопросам (образование новых государств в результате объединения, распада государств), встает вопрос о гражданстве лиц, проживающих на территории новых государств. В этом случае лица приобретают гражданство нового государства, при этом они выражают молчаливое согласие с фактом приобретения гражданства этого государства.

Приобретение гражданства на основании международного договора имеет место при переходе части территории от одного государства к другому (цессия), а также при обмене частями территории между двумя государствами. В случае территориальных изменений государства могут предусмотреть право добровольного выбора гражданства (оптация) или его автоматического изменения (трансферт).

К способам утраты гражданства относятся: экспатриация и денатурализация.

Экспатриация означает добровольный выход из гражданства. Различают свободную и разрешительную экспатриацию.

Право лица на свободный выход из гражданства закреплено в некоторых международных соглашениях. Среди них: Гаагская конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве, 1930 г., в ст. 6 и 7 которой предусмотрено, что «без ущерба свободе государства предоставлять более широкие права отказываться от своего гражданства, лицо, обладающее гражданствами двух государств, приобретенных без какого- либо добровольного действия с его стороны, может отказаться от одного из них с разрешения государства, от гражданства которого оно хочет отказаться», а также Европейская конвенция о сокращении случаев множественности гражданства 1963 г.

Денатурализация означает принудительное лишение гражданства в силу закона.

Она может производиться автоматически по причине неопределенно длительного пребывания гражданина за рубежом, сообщения заведомо ложных данных при натурализации, грубого нарушения обязанностей гражданина и др. В настоящее время денатурализация встречается редко, однако возможность ее применения предусмотрена законодательством Канады, Венесуэлы, Болгарии и ряда других государств.

В том случае, когда лицо рассматривается в соответствии с национальным правом гражданином одновременно двух или более государств, его именуют лицом с двойным гражданством (бипат- ридом).

Случаями возникновения множественного гражданства являются: территориальные изменения государства, международная миграция населения, коллизии национального законодательства о гражданстве, брак с гражданином иностранного государства, усыновление иностранного гражданина, натурализация при сохранении прежнего гражданства и др.

Институт множественного гражданства признан в некоторых государствах (Англия, Бангладеш, Беларусь, Германия, Израиль, Россия, Таджикистан, Франция, страны Латинской Америки). Бипат- ризм означает, что лицо одновременно имеет права и обязанности в отношении всех государств, гражданином которых оно является. История существования данного института доказала, что двойное гражданство влечет за собой определенные негативные правовые последствия, что порой осложняет международные отношения между государствами гражданства бипатрида.

К ним относятся вопросы предоставления дипломатической и консульской защиты бипатрида на территории третьих государств или территории одного из государств гражданской принадлежности. Очень часто возникает вопрос о том, в каком из государств гражданской принадлежности обязано нести воинскую повинность лицо с множественным гражданством. Любой гражданин является налогоплательщиком и обязан уплачивать установленные национальным правом налоги и сборы. В случае двойного гражданства встает закономерный вопрос, в каком из государств гражданской принадлежности бипатрид является налогоплательщиком.

На решение вышеуказанных вопросов и было направлено международное сотрудничество государств. В XX в. ими было заключено несколько международных договоров, направленных на урегулирование некоторых негативных последствий института двойного гражданства. Среди них: Конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве, 1930 г., Европейская конвенция о сокращении случаев множественности гражданства и о воинской повинности в случаях множественности гражданства 1963 г. Основным положением данных соглашений является то, что лицо с множественным гражданством рассматривается гражданином того государства и несет обязанности в отношении того государства, на территории которого имеет постоянное Местожительство.

В период своего существования СССР заключил ряд международных соглашений с государствами Восточной Европы, направленных на ликвидацию института двойного гражданства. В них было закреплено общее правило о том, что лица с двойным гражданством имели право в течение определенного периода времени принять решение о выборе одного из гражданств. В том случае, если лицо не воспользовалось данным правом, оно оставалось в гражданстве государства постоянного местожительства.

Подобные правовые коллизии определили позицию большинства государств, в которых национальное законодательство не предусматривает право для собственных граждан иметь гражданство другого государства.

Законодательство России признает институт двойного гражданства. В п. 1 ст. 62 Конституции РФ установлено, что «гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации». В развитие положений Конституции РФ в ст. 6 Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» предусмотрено, что «гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом». Это означает, что данный Закон допускает возможность наличия у гражданина Российской Федерации гражданства другого государства на основании заключенного двустороннего международного договора. Россия заключила два международных договора, позволяющих гражданам России иметь двойное гражданство: Соглашение между Россией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства от 23 дека бря 1993 г. и Договор между Россией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 г. В настоящее время действующим остается международный договор между Россией и Таджикистаном.

Безгражданство (апатризм) в международном праве означает такое правовое положение лица, при котором оно не рассматривается гражданином какого-либо государства в силу его национального права.

Для правового регулирования статуса апатридов в Нью-Йорке 28 сентября 1954 г. была принята Конвенция о статусе апатридов. Государства взяли на себя обязательство, что «будут применять положения Конвенции к апатридам без какой бы то ни было дискриминации по признаку их расы, религии или страны их происхождения». Конвенция регулирует различные аспекты правового положения апатридов, предоставляя им в основном национальный правовой режим в отношении пользования правами, закрепленными в Конвенции.

В 1961 г. под эгидой ООН была разработана и принята Конвенция о сокращении безгражданства, вступившая в силу 31 декабря 1975 г. Основная цель данного международного соглашения — создание благоприятных условий для приобретения гражданства договаривающегося государства лицами без гражданства, рожденными на его территории, которые иначе не имели бы гражданства, а также формирования условий для того, чтобы при экспатриации граждане не приобретали статус апатрида. В Конвенции предусматривается, что дети апатридов приобретают гражданство государства своего рождения на основании принципа «права почвы». В том случае, если государства заключают международные договоры о передаче территории, в них должны быть предусмотрены гарантии от возможного безгражданства.

Двойное гражданство международном праве

К государствам, которые в той или иной степени признают двойное гражданство, можно отнести США, Францию, Канаду, Австралия, Испанию и др.

Юридическая практика позволяет американскому гражданину состоять в гражданстве другой страны. Например, иностранец, ставший гражданином США путем натурализации, может сохранить свое прежнее гражданство при условии, что его родная страна не требует, чтобы он отказался от прежнего гражданства. Аналогичным образом гражданин США может стать гражданином другой страны и при этом сохранить свое американское гражданство, но лишь в том случае, если другая страна не обязует его отказаться от гражданства США 1 .

В соответствии с законодательством Франции, гражданин Франции, который принимает одновременно гражданство другой страны и постоянно там проживает, не теряет французское гражданство, если не попросит об этом соответствующие органы, т.е. человек по желанию может получить новое и при этом сохранить прежнее гражданство 2 . Гражданин Франции может выйти из гражданства своей страны в том случае, если вступает в гражданство другого государства, но для мужчин в законодательстве существует оговорка: француз моложе 35 лет может отказаться от гражданства Франции, только если он так или иначе уже решил вопрос о воинской обязанности.

Канада признает не только двойное, но и множественное гражданство.

В Конституции Испании (ч. 3, ст. 11) указывается, что «государство может заключать договоры о двойном гражданстве с иберо-американскими странами или же со странами, имевшими или имеющими особые связи с Испанией. В этих странах, даже если они не признают за своими гражданами такого права на взаимной основе, испанцы могут натурализоваться без потери испанского гражданства».

Современная международно-правовая регламентация множественности гражданства стартовала, пожалуй, с 1868г. – с началом заключения США серии международных договоров, известных как «Банкрофтовы договоры». Они получили такое наименование по фамилии посла США в Берлине, считающегося инициатором их заключения 3 .

После договора с Северо-Германским союзом в 1868г. США заключили аналогичные договоры с Баварией, Баденом, Вюртембергом, Бельгией, Гессеном, Швецией-Норвегией (которые на тот момент находились в унии), Мексикой, Австро-Венгрией, Данией.

Вместе с тем ряд европейских стран не признал основных принципов «Банкрофтовых» договоров. Италия, Турция и Россия сначала не считали допустимым приобретение их гражданами и подданными иного гражданства (подданства) без санкционирования государства, что нашло свое отражение в их законодательстве и дипломатической практике.

Выражение «признание государством двойного гражданства» означает, что для человека, имеющего двойное гражданство (бипатрида), когда он находится на территории одного из признающих государств, наступают определенные правовые последствия, вытекающие из наличия двойного гражданства. Каковы эти последствия — определяется договором, заключенным между соответствующими государствами.

Если же государство не признает двойного гражданства, то никаких правовых последствий для бипатрида не наступает. Наличие у гражданина второго паспорта становится его личным делом и ни к чему не обязывает государство. Есть существенное различие между наличием у человека двух паспортов и признанием его двойного гражданства. В первом случае в каждой из двух стран человек считается гражданином только одной страны. Во втором — государства договорились о взаимном (обычно частичном) признании юрисдикции другой стороны над этим человеком.

Вопрос о правовом положении лиц с несколькими паспортами возникает в связи с тем, что каждое государство, считающее данное лицо своим гражданином, в принципе может требовать от него выполнения гражданских обязанностей (например, военной). При этом на территории государства, в гражданстве которого он состоит, такое лицо не может отказываться от выполнения своих гражданских обязанностей, ссылаясь на свои обязанности по отношению к другому государству.

С двойным гражданством связаны две серьезные проблемы, требующие международно-правового регулирования. Это воинская служба бипатридов и дипломатическая защита их прав за рубежом.

Первая проблема традиционно решается посредством двусторонних соглашений между государствами. Когда речь идет о договоре между какими-либо странами по вопросу о двойном гражданстве, то неотъемлемой частью этих договоров является регулирование вопросов прохождения воинской службы бипатридами. Большинство государств, для которых этот вопрос имеет практическое значение, заключили между собою такие двусторонние соглашения (а иногда и многосторонние, как, например, скандинавские страны). Условия этих договоров различны, но чаще всего государства соглашаются, что юноша идет в армию в той стране, где он постоянно живет при достижении призывного возраста. Это освобождает его от службы в другой стране, гражданином которой он тоже является 4 . В некоторых межгосударственных соглашениях призывнику предоставляется право выбора.

По сравнению с вопросом воинской обязанности в вопросе дипломатической защиты бипатридов международное право выработало четкие принципы, которые давно получили всеобщее признание. Пожалуй, впервые в полном виде они были сформулированы в Гаагской конвенции «О некоторых вопросах, касающихся коллизий между законами о гражданстве» 1930г. 5 Важнейший принцип изложен в ст. 4 Гаагской конвенции: «Государство не вправе осуществлять дипломатическую защиту своего гражданина в отношении другого государства, гражданством которого это лицо также обладает». Это означает, что, например, российско-израильского гражданина Россия вправе защищать во всем мире, кроме Израиля. И наоборот.

Ст.5 Гаагской конвенции излагает принцип, который с тех пор стал универсальной международно-правовой нормой: «В пределах третьего государства лицо, имеющее более чем одно гражданство, будет рассматриваться, как имеющее лишь одно. Сохраняя за собой право применения своих законов, касающихся личного статуса и любого действующего международного соглашения, третье государство будет на своей территории признавать за таким лицом исключительно либо гражданство страны, в которой это лицо обычно и главным образом проживает, либо гражданство страны, с которой в данных обстоятельствах это лицо, по-видимому, наиболее тесно связано фактически». Здесь четко сформулирован принцип, который позднее широко вошел в международное право под названием «эффективное гражданство».

В теории права довольно широко воспринята точка зрения, что бипатризм является злом, неблагоприятным фактором и поэтому подлежит устранению. Многие страны придерживаются мнения, что двойное гражданство это нежелательное явление, угроза суверенитету государства, правовая аномалия.

Вместе с тем, позиция перехода от попыток отказа от множественного гражданства к его регулированию и развитию постепенно закрепляется в международном праве и может расцениваться как оптимальный компромисс между сторонниками и оппонентами института двойного гражданства.

В то же время, следует подчеркнуть, что в многостороннем масштабе межгосударственных отношений делались и продолжают делаться попытки ограничить поле распространения множественности гражданства.

Современным международным актом многостороннего характера, в котором делается попытка выработать взаимопризнаваемые подходы к вопросу множествености гражданства, является принятая 6 мая 1963г. рядом стран Совета Европы Конвенция «О сокращении числа случаев множественного гражданства и о воинской обязанности в случаях множественного гражданства». 6 Согласно этой Конвенции гражданин одной из стран-участниц, принявший гражданство другой страны-участницы, теряет свое первое гражданство. Однако Конвенция оказалась неработоспособной. Великобритания, Ирландия и Испания ратифицировали только ту ее часть, которая касается порядка воинской службы бипатридов, но не ограничения многогражданства.

В принятой впоследствии Европейской конвенции о гражданстве 1997 года, кроме прочего, содержатся нормы, касающиеся принципов в области множественного гражданства, воинской обязанности и сотрудничества между государствами-участниками. Особое внимание Конвенция уделяет воинской службе. Так, любой человек, имеющий двойное гражданство, может проходить воинскую службу на территории государства, где он родился. Также лица, имеющие двойное гражданство, могут проходить воинскую службу в стране своего первого гражданства. Если лицо прожило в стране более 5 лет, то оно может выбирать место прохождения воинской службы.

Таким образом, важность урегулирования вопросов гражданства с помощью многосторонних международных договоров не вызывает сомнения, так как именно этот международно-правовой способ дает наибольшую полноту решения многих проблем в области гражданства. Очевидно, что наличие у лица двух и более гражданств не должно иметь для него негативных последствий.

В контексте данной темы и современных политико-правовых поисков оптимального для Республики Армения пути в вопросе решения проблемы создания наиболее благоприятного правового режима для лиц армянского происхождения, представителей армянской Диаспоры за рубежом, отметим следующее.

С нашей точки зрения, институт двойного гражданства и государственные программы репатриации соотечественников, базирующиеся на законодательно принятых актах и, прежде всего, на возможном в будущем Законе РА «О репатриации соотечественников», должны рассматриваться как взаимодополняющие стороны одной цели и одной программы. Целью, на реализацию которой направлен процесс законодательной выработки института двойного гражданства в Армении, является создание наиболее благоприятного режима для лиц армянского происхождения, постоянно проживающих за пределами Республики Армения, в правовом срезе вопроса, в плоскости нахождения оптимального баланса между их правами и обязанностями перед государствами их возможной двойной гражданской принадлежности. Программой является законодательно регламентированный процесс репатриации лиц армянского происхождения, решивших вернуться на постоянное жительство в Армению, принявших решение избрать местом своего преимущественного проживания Армению или осуществляющих полезную для Армении социальную, экономическую, научно-техническую и иную подобную деятельность на ее территории в установленный законом период (например, от трех до шести месяцев в течение одного года). Таким образом, институт двойного гражданства и репатриация соотечественников не могут рассматриваться как взаимозамещающие друг друга явления. Другими словами, получающая ныне распространение в официальных государственных кругах Армении точка зрения, что принятием оптимального закона о двойном гражданстве могут быть сняты все вопросы репатриационного характера, которые тем самым получат свое регулирование в рамках этого закона, является непониманием самой политической сути и правовой специфики программы репатриации соотечественников.

В заключении отметим, что национальные государства, стремящиеся занять достойное место в международных отношениях 21 века и имеющие за своими пределами в несколько раз превосходящее местное население численность соотечественников 7 , просто не могут занимать индифферентную позицию по отношению к программе репатриации.

1 США представляют собой особый случай, показывающий, как трудно не только подсчитать число людей с двойным гражданством, но и определить, кто именно к ним относится. При натурализации в США «соискатель» просто произносит клятву на верность американской конституции, отказываясь от обязательств соблюдать верность другой стране, гражданином которой он был. Однако многие «другие страны» не считают такую клятву достаточным основанием для утраты их гражданства и продолжают считать «отступника» своим гражданином. Поэтому в США обитает, вероятно, больше чем где-либо лиц, фактически являющихся бипатридами. (Кронид Любарский, Одно или два гражданства, www.hrights.ru).

2 Конвенция, подписанная странами-членами Совета Европы, «О сокращении числа случаев множественного гражданства и о воинской обязанности в случаях множественного гражданства» 1963г. – единственный документ, по которому гражданин Франции, принимая гражданство иностранного государства – участника соглашения, лишается прежнего – французского.

3 Причина заключения этих договоров представляет интерес. К этому времени уже около 90 лет в США приезжали иностранцы, становившиеся впоследствии их гражданами. По некоторым данным, со времени объявления независимости и до 1867г. Европа отдает Соединенным Штатам не менее 6,5 миллионов своих эмигрантов, но только после окончания в США Гражданской войны 1861—1865гг. дипломатическое вмешательство для решения разногласий по вопросам двойного гражданства сменилось договорным закреплением правил об избежании двойного гражданства. Первый договор был заключен с Пруссией. Его необходимость была вызвана тем, что в США также уже давно существовала активная иммиграция прусских подданных, которые при возвращении на родину преследовались по причинам неисполнения ими воинской повинности на своей родине. При этом заслуги иностранцев, поступивших в годы Гражданской войны в ряды армии и флота Соединенных Штатов, наконец-то заставили власти обратиться к срочному решению проблем правового статуса таких лиц. Два года переговоров, проведенных Банкрофтом, завершились заключением 22 февраля 1868г. договора с недавно образованным Северо-Германским союзом. Договором предусматривалось, что граждане Северо-Германского союза, натурализовавшиеся в США и прожившие в них постоянно пять лет, будут считаться американскими гражданами.

4 Так, 31 января 1933г. между США и Швецией была подписана конвенция о военной службе лиц с двойным гражданством, в которой устанавливалось, что лица, обладающие гражданством обеих сторон, обычно проживающие на территории одной из них и в действительности наиболее тесно с ней связанные, освобождаются на территории другой стороны от выполнения воинской обязанности всех видов.

5 Конвенция, принятая под эгидой Лиги Наций, ратифицирована 19 странами и сейчас депонирована в Секретариате ООН.

6 Участниками Конвенции на данный момент являются Австрия, Бельгия, Великобритания, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Франция, Швеция. Две страны – Португалия и Молдова, подписали, но не ратифицировали Конвенцию. Германия вышла из Конвенции в 2001 году.

7 Яркое свидетельство этому, в контексте объективных предпосылок пристального внимания государства к репатриационным программам, — существование численно превосходящей население Израиля еврейской диаспоры за его пределами. «В настоящее время в мире насчитывается примерно 13,2 миллиона евреев, из них 5,5 миллиона (37%) проживают в Израиле (данные за 2002г.). Самая большая зарубежная еврейская община находится в Нью-Йорке — 1 миллион 970 тысяч человек. А всего в США проживает 5,7 миллиона евреев (больше, чем собственно в Израиле). В Париже проживают 310 тысяч евреев, в Лондоне — 195 тысяч, в Буэнос-Айресе — 175 тысяч. Более 90% всех евреев мира проживают в десяти государствах: Израиль, США, Франция, Россия, Канада, Украина, Великобритания, Аргентина, Бразилия и ЮАР. Организованные еврейские общины существуют более чем в сотне го-сударств. По оценкам специалистов, Израиль станет центром проживания большинства евреев мира не ранее 2030 года» (Израиль. Государство Израиль. Израиль и мировое еврейство, Электронная еврейская энциклопедия, www.eleven.co.il).

Государства, признающие (допускающие) двойное гражданство в той или иной форме *

Двойное гражданство и безгражданство

Случаи двойного гражданства и безгражданства имеют место вследствие различного решения законода­тельством отдельных государств вопросов о приобрете­нии и утрате гражданства.

Двойное гражданство (бипатризм, полиграждан­ство) — пребывание лица одновременно в гражданстве двух и более государств. Это состояние возникает в слу­чае коллизии при применении законов о приобретении гражданства. Например, ребенок, родившийся на тер­ритории государства, применяющего принцип «права почвы», от родителей, являющихся гражданами госу-

дарства, применяющего принцип «права крови», полу­чает с момента рождения двойное гражданство.

Двойное гражданство возникает также в случае бра­ка женщины, являющейся гражданкой страны, законо­дательство которой не лишает женщину своего граж­данства при вступлении ее в брак с иностранцем (на­пример, Франция, США, Швеция), либо гражданином такой страны, которая автоматически предоставляет гражданство женщине-иностранке, вышедшей замуж за ее гражданина (например, Бразилия).

Натурализация — прием в гражданство данного го­сударства по просьбе заинтересованного в том лица — также может породить ситуацию двойного гражданства, если такая просьба удовлетворяется в отношении лица, признаваемого гражданином другого государства.

Таковы основные условия возникновения ситуации двойного гражданства в силу коллизии законов о граж­данстве. Возможны и другие ситуации, порождающие двойное гражданство, в частности, на основе междуна­родного договора.

Законодательство Украины о гражданстве исходит из непризнания одновременной принадлежности граж­данина Украины к гражданству другого государства. Еще в первоначальной редакции статьи 10 Закона Ук­раины «О гражданстве» от 8 октября 1991 года было зафиксировано положение, в соответствии с которым: «За лицом, являющимся гражданином Украины, не при­знается принадлежность к гражданству иностранного государства». Но все же этот закон допускал возмож­ность возникновения двойного гражданства на основа­нии международных соглашений Украины. В настоя­щее время наличие за гражданином Украины двойно­го гражданства не признается.

Лицо, имеющее двойное гражданство, находясь на территории одного из государств, в гражданстве кото­рого оно состоит, как правило, не может ссылаться на свои обязательства по отношению к другому государ­ству. Каждое государство, в гражданстве которого со-

стоит бипатрид, имеет право считать его своим гражда­нином и требовать от него выполнения соответствую­щих обязанностей.

От бипатридов, т. е. лиц имеющих два или более граж­данства, следует отличать двойное гражданство, прису­щее некоторым сложным государствам. Так, двойное гражданство, как уже отмечалось, принадлежало граж­данам СССР, так как они являлись гражданами Союза и гражданами субъектов федерации. На основании ста­тьи 8 (1) Договора о Европейском Союзе каждый граж­данин государства-члена, кроме обладания граждан­ством патримониального государства, является и граж­данином Союза.

Для разрешения многих проблем, связанных с двой­ным гражданством, используется принцип определе­ния эффективного гражданства. Эффективное граждан­ство связано с необходимостью определения фактичес­кого или преимущественного гражданства бипатрида для разрешения проблем, связанных с коллизионной формулой прикрепления, определяющей личный ста­тут физического лица (lex patriae или lex domicilii). В этом случае исходят из места постоянного прожи­вания лица, его работы, места нахождения его имуще­ства, прежде всего недвижимого, проживания его се­мьи и т. п. Это, например, весьма актуально в совре­менной Европе, где существуют «прозрачные» межго­сударственные границы, которые, по сути, упразднены, наблюдается ординарная миграция населения в пре­делах Европейского Союза.

Безгражданство (апатризм) — это такое положение лица, когда оно не состоит в гражданстве какого-либо государства. В Конвенции о статусе апатридов от 28 сентября 1954 года апатридом именуется лицо, кото­рое не рассматривается гражданином какого-либо го­сударства в силу его закона.

Состояние безгражданства может возникнуть по раз­ным причинам, например, при:

а) утрате гражданства, если данное лицо вышло доб­ровольно или лишилось гражданства своего государства и не приобрело гражданства в другом государстве;

б) выходе из гражданства с целью получения граж­данства другого государства, которое предоставляется через пять-десять лет;

в) вступлении женщины в брак с иностранцем, госу­дарство которого не предоставляет женщине автомати­чески гражданства мужа (США, Франция), а сама жен­щина имеет гражданство страны, законодательство ко­торой руководствуется принципом «жена следует гражданству мужа»/(Испания);

г) в результате рождения от родителей, утративших

д) лишении гражданства и т.д.

Обычно полагают, что статус апатридов приближен или соответствует статусу иностранцев в данном госу­дарстве. Конвенция 1954 года в ряде случаев даже при­зывает государства представлять апатридам такой же ^ статус, как и собственным гражданам. Это касается, в частности, положения в области свободы религии и сво­боды религиозного воспитания своих детей (статья 4), права на судебную защиту (п.2 статьи 16), права работы по найму (п.2 статьи 17) и др.

Следует иметь в виду, что лица без гражданства (апат­риды) полностью подчиняются законодательству того государства, на территории которого они проживают.

Ситуации двойного гражданства или безгражданства аномальны и ущербны не только применительно к со­ответствующим лицам, но и потому, что они могут по­рождать и действительно порождают конфликтные си­туации и споры между государствами. На уровне обще­го международного права их невозможно разрешить, хотя в отдельных случаях некоторые меры к тому пред­принимаются. Так, согласно нормам международного права о внешних сношениях государств, кодифициро­ванным ныне в ряде универсальных конвенций, дети Дипломатических агентов и других соответствующих

им лиц, родившиеся на территории государства их пре­бывания, не приобретают гражданства в силу исключи­тельно законодательства этого государства. Поэтому ос­новной способ смягчения или недопущения ситуации двойного гражданства или безгражданства состоит в зак­лючении договоров о гражданстве между заинтересован, ными государствами, что и имеет место на практике.

5. Правовое положение иностранцев

В принципе, правовое положение иностранцев, как и правовое положение собственных граждан и апатридов, устанавливается государством, на территории которого они находятся, но с учетом соответствующих общеприз­нанных норм общего международного права, в частно­сти, касающихся возможности защиты их прав, и госу­дарством их национальной принадлежности.

Иностранцами называются лица, которые, проживая на территории определенного государства, не являются его гражданами и имеют гражданство другого государ­ства либо не имеют такового вообще. Как отмечалось, понятие «иностранец» носит комплексный характер и охватывает иностранных граждан и лиц без граждан­ства (апатридов). Такое понятие соответствует Закону Украины «О правовом статусе иностранцев» от 4 фев­раля 1994 года.

Однако в разных государствах наблюдается неоди­наковое отношение к понятию «иностранец», от кото­рого напрямую зависит определение правового положе­ния иностранцев. Некоторые государства, как отмеча­лось, относят к таковым лиц, имеющих гражданство иностранного государства, и лиц без гражданства. Хотя в текущем законодательстве Украины это понятие но­сит комплексный характер, Конституция Украины зак­репляет понятия «иностранец» и «лицо без граждан­ства» отдельно. Другие государства считают иностран­цами лишь лиц, имеющих гражданство другого

государства. Так, согласно законодательству бывшего СССР, иностранными гражданами в СССР признавались лица, не являвшиеся гражданами СССР и имевшие до­казательство своей принадлежности к гражданству ино­странного государства. В отсутствие такого доказатель­ства они рассматривались как лица без гражданства.

Каждая страна устанавливает свой правовой режим пребывания иностранцев. Однако современное между­народное право крайне негативно относится к любым формам дискриминации иностранцев, и государства не­медленно предпринимают ответные меры к тем, кто ущемляет права их граждан. Достаточно вспомнить бур­ную реакцию властей Российской Федерации в начале 1998 года в ответ на обращение граждан России и рус­скоязычных лиц, проживающих в Латвии, и пред­принятые ими репрессалии в отношении этого государ­ства, где ограничивались права такого населения. Та­кие действия явились проявлением дипломатической

Дипломатическая защита является важным инсти­тутом в обеспечении прав и законных интересов иностранных граждан государством их гражданства.

Под дипломатической защитой понимается обычно заявление протеста соответствующему государству, тре­бования восстановить нарушенные права данных инос­транцев и компенсировать нанесенный им материаль­ный и иной ущерб. При этом следует помнить, что дип­ломатическая защита должна осуществляться в преде­лах норм законодательства государства пребывания и его международных обязательств. Ведь ее цель состоит в обеспечении правового режима иностранцев в отно­шении своих граждан на территории определенного го­сударства.

В случаях нарушения гражданином патримониаль­ного государства законодательства государства пребы­вания, дипломатическая защита сводится к выяснению истинных фактов правонарушения и оказанию ему не-

обходимой правовой помощи (подбор адвокатов, пред-ставление его интересов в суде и т.д.).

Дипломатическая защита выступает в качестве ин­ститута как международного, так и внутригосударствен­ного права. По международному праву какое-либо го­сударство имеет право, но не обязано оказывать дипло­матическую защиту своим гражданам на территории других государств. Государства в своих взаимоотноше­ниях должны уважать это право.

Условия возникновения у государства права на дип­ломатическую защиту содержатся в настоящее время в статье 22 разрабатываемого Комиссией международно­го права ООН Проекта статей об ответственности госу­дарств. Она гласит: «Если поведение государства созда­ло ситуацию, не соответствующую результату, преду­смотренному международным обязательством о соот­ветствующем обращении с иностранными физическими или юридическими лицами, но из указанного обязатель­ства следует, что данный или эквивалентный результат может тем не менее быть обеспечен последующим по­ведением государства, нарушение этого обязательства налицо лишь в том случае, если данные физические или юридические лица безуспешно исчерпали доступ­ные им эффективные внутренние возможности в це­лях достижения предусмотренного этим обязательством соответствующего обращения, или, если это было недо­стижимо, эквивалентного обращения».

Отсюда обращение государства к дипломатической защите физических лиц его национальной принадлеж­ности возможно лишь при условии исчерпания ими внутренних возможностей, предусмотренных законода­тельством государства, на территории которого они на­ходятся, т.е. после безуспешного обращения к компе­тентным органам государства пребывания.

По внутригосударственному праву большинства го­сударств оказание дипломатической помощи своим гражданам за рубежом — их обязанность. В статье 25 Конституции Украины провозглашается: «Украина

гарантирует заботу и защиту своим гражданам, нахо­дящимся за ее пределами». В этом случае граждане имеют право требовать от своей державы оказания им дипломатической защиты при нахождении в другом государстве, а государство гражданства обязано оказы­вать им эту защиту.

Если дипломатическая защита не привела к желае­мому результату, то налицо правонарушение соответ­ствующего государства и возникновение его междуна­родной ответственности ёо всеми вытекающими из это­го последствиями.

Таким образом, применительно к индивидам право защиты их попранных прав возникает не только у го­сударства их национальной принадлежности, но и у всех других государств и у международного сообщества го­сударств в целом, когда, в частности, речь идет о их дис­криминации по любым признакам или в случаях серь­езных нарушений международных обязательств, каса­ющихся защиты человеческой личности как таковой, таких, как международные обязательства, запрещающие рабство, геноцид, апартеид и другие аналогичные бесче­ловечные действия.

Поэтому следует иметь в виду, что режим иностран­цев определяется не только внутренним законодатель­ством, но и нормами международного права, в том чис­ле и двусторонними договорами государств, в которых стороны устанавливают положение своих граждан в дру­гом договаривающемся государстве.

Государство пребывания устанавливает правовой ре­жим иностранцев, который не должен противоречить общепризнанным принципам и нормам международ­ного права, международным обязательствам государ­ства, взятым в рамках двусторонних и многосторонних договоров.

Правовой режим иностранцев представляет собой совокупность их прав и обязанностей на территории данного государства.

Эволюционное развитие взглядов и практики на оп­ределение правового положения иностранцев от мини­мального международного стандарта до существующих ныне правовых режимов происходило в XX веке. Оно напрямую было связано прежде всего с бурным разви­тием всеобщих и разносторонних связей между людь­ми. Доминировали здесь, безусловно же, экономические связи, но свою роль сыграл и факт прогрессирующего роста численности человечества, которому становится тесно в рамках одного государства. Бурное развитие транспортных .средств дало людям возможность стре­мительно передвигаться из одного конца земного шара в другой. Поэтому от практики минимального между­народного стандарта для иностранцев государствами был сделан достаточно быстрый переход к правовому режи­му, устанавливаемому конкретным государством.

Минимальный международный стандарт определял­ся как совокупность определенных прав, которыми дол­жен обладать иностранец в данном государстве. На прак­тике определение этой совокупности оказывалось доста­точно сложным в силу того, что нередко возникала кол­лизия между вопросом о содержании стандарта и метода его реализации, например, плохо работающее правосудие сводило на нет предоставленный иностранцу объем су­дебной защиты. Недостатком также оказывалось отсут­ствие единого стандарта, что затрудняло применение го­сударствами принципов взаимности. Попытки уточне­ния стандарта путем введения дополнительных опреде­лений («разумная забота» или «должная заботливость» об иностранце, затем «основные права человека») хотя и помогли определенным образом продвинуть решение проблемы, но оставались недостаточными и требовали качественно иного решения, которое и было найдено по­средством введения национального режима.

Национальный режим в настоящее время является одним из двух видов правового режима, включая режим наибольшего благоприятствования, которые устанавли­ваются государствами в отношении иностранцев.

Национальный режим предполагает наличие тако­го объема прав и обязанностей у иностранцев, который практически ничем не отличается от объема прав и обязанностей, предоставляемых государством их пре­бывания для собственных граждан. Речь, таким обра­зом, идет о фактическом уравнивании статуса иност­ранцев в той или иной сфере с гражданами страны пре­бывания, за некоторыми, естественно, исключениями.

В соответствии со статьей 26 Конституции Украины иностранцы и апатриды,Которые находятся в Украине на законных основаниях, пользуются теми же правами и свободами, а также несут такие же обязайности, как и граждане Украины — за исключениями, установленны­ми Конституцией, законами или международными до­говорами Украины. Закрепленный Конституцией на­циональный режим для иностранцев находит свою де­тальную регламентацию и конкретизацию в Законе Украины от 4 февраля 1994 года «О правовом статусе иностранцев». В этом законе содержатся ограничения в правовом статусе иностранцев в таких сферах:

— политической (иностранцы не могут быть членами политических партий Украины; они не могут избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также принимать участие в референдумах; им ограничен доступ к государственной службе);

— отношение к военной службе (на иностранцев не распространяется всеобщая воинская обязанность, они не проходят военную службу в Вооруженных Силах Украины и иных воинских формированиях, созданных в соответствии с законодательством Украины);

— право на передвижение (они могут передвигаться на территории Украины и избирать место жительства в ней в соответствии с порядком, установленным Каби­нетом Министров Украины; такой .порядок может со­держать определенные ограничения в передвижении и выборе места жительства, которые допускаются, когда это необходимо, для обеспечения безопасности Украи-

ны, охраны общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и законных интересов ее граждан и дру. гих проживающих в Украине лиц);

— право въезда-выезда иностранцев (может устанав­ливаться безвизовый режим въезда-выезда иностран­цев, либо наоборот, разрешительный порядок въезда и выезда граждан определенного государства);

— установление пределов уголовной, гражданской и административной юрисдикции (иностранцы, например, не могут являться субъектами некоторых правонару­шений, например, измена Родине, уклонение от воинс­кой обязанности, они не вправе приобретать в собствен­ность землю и т.д.).

Режим наибольшего благоприятствования выража­ется в предоставлении иностранцам такого объема прав и обязанностей, который ничем не отличается от объе­ма прав и обязанностей, предоставляемого государством пребывания гражданам любого третьего государства на своей территории. Режим наибольшего благоприятство­вания предусматривается обычно в международных до­говорах, весьма часто в торговых соглашениях. Он ис­пользуется для исключения дискриминации среди ино­странцев.

В некоторых случаях к иностранцам может приме­няться специальный режим, в соответствии с которым им предоставляются в какой-то сфере определенные права или налагаются соответствующие обязанности. При этом характер и объем таких прав и обязаннос­тей обычно отличается от прав и обязанностей своих граждан. Такой режим характеризуется определенной двойственностью: при нем иностранцы могут иметь либо больше прав, чем свои граждане, либо быть огра­ниченными в правах по сравнению с ними.

Следует учитывать, что в чистом виде ни один из указанных выше режимов, как правило, не применяет­ся. Чаще всего в одной сфере иностранцы имеют наци­ональный режим, а в другой (или других) — спе­циальный. Кроме того, на режим иностранных граж­дан из конкретного государства влияет характер

отношений между этим государством и государством пребывания.

В настоящее время большинство государств исполь­зует разрешительный порядок въезда и выезда как ино­странцев, так и своих граждан. Хотя в силу заключен­ных международных соглашений этот порядок может носить упрощенный (безвизовый) характер. Например, 25 июня 1996 года было^заключено Соглашение между Украиной и Польшей о взаимных безвизовых поездках (вступило в силу с 17 сентября 1997 года), предусмат­ривающее безвизовый режим. По состоянию на 1 янва­ря 2000 года у Украины имелось свыше 20 соглашений с различными государствами о безвизовом режиме въез­да, в том числе с Аргентиной, Вьетнамом, Турцией, Чили и др. Однако в последнее время наблюдается обратная тенденция, связанная с расширением Европейского Со­юза, государства-члены которого хотят защитить себя визовой политикой от нелегальной иммиграции..Так, в апреле 2000 года правительства Чехии и Словакии де­нонсировали соглашение о безвизовом въезде граждан Украины, заключенное еще СССР и Чехословакией в 1981 году, в соответствии с чем с 28 июня 2000 года был введен визовый режим между Украиной и Чехией, Украиной и Словакией. По мере расширения ЕС на Восток визовый режим для граждан Украины будет введен Венгрией, Румынией и Польшей.

Вместе с тем следует указать, что государства-члены ОВСЕ, в том числе и Украина, в Хельсинкском заклю­чительном акте 1975 года и других документах этой организации, в частности, касающихся «человеческого измерения» общеевропейского процесса, взяли на себя обязательства по упрощению процедур въезда и выезда как для своих граждан, так и иностранцев, с целью рас­ширения возможностей взаимных контактов людей из разных государств в профессиональной, научной, куль­турной, личной и иных сферах. Кроме того, следует вспомнить содержание статьи 13 Всеобщей декларации прав человека, которая устанавливает: «I. Каждый че­ловек имеет право свободно передвигаться и выбирать

себе местожительство в пределах каждого государства 2. Каждый человек имеет право покидать любую страЛ ну, включая свою собственную, и возвращаться в свою! страну». Общеизвестно, что именно эти положения яви-| лись основанием для позиции СССР, который воздер­жался при голосовании в 1948 году по резолюции Гене­ральной Ассамблеи ООН о принятии Всеобщей декла­рации прав человека. И для этого были свои доводы ведь «железный занавес», как добровольное жесткое ог­раничение контактов населения своей страны с вне­шним миром, до сих пор является одним из символов тоталитарных режимов. Демократические же государ­ства, как представляется, должны быть заинтересова­ны как с политической, так и с экономической точки зрения в последовательном и неуклонном выполне-1 нии ст. 13 Всеобщей декларации прав человека.

Статья 25 Закона Украины «О правовом статусе ино­странцев» от 4 .февраля 1994 года содержит перечень оснований, препятствующих въезду иностранца в Ук­раину:

— если этот въезд нанесет ущерб безопасности Ук­раины, охране общественного порядка, охране здоровья, защите прав и законных интересов граждан Украины и других лиц, проживающих в Украине;

— если при оформлении визы были поданы заведо­мо ложные сведения или поддельные документы;

— если паспорт или заменяющий его документ и виза подделаны или испорчены либо не отвечают установ­ленному образцу;

— если в пункте пропуска через государственную границу им были нарушены пограничные или иные правила пересечения границы Украины;

— если выявлены факты нарушения законодатель­ства Украины во время предыдущего пребывания в ней.

Как представляется, первое вышеуказанное основа­ние, не позволяющее иностранцу въехать в Украину, является весьма расплывчатым, а потому нуждается в большей конкретизации посредством указания родо­вых или конкретных составов правонарушений.

Выезд иностранцев из Украины также осуществля­ется по действительном национальным паспортам или документам, их заменяющим. При этом они должны получить выездную визу, если иное не предусмотрено украинским законодательством.

В соответствии с законодательством Украины выезд иностранцу из Украины не разрешается, если против него ведется дознание или предварительное следствие, либо уголовное дело рассматривается судом, — до окон­чания дела; если он осужден за совершение преступле­ния, — до отбытия срока наказания или освобождения от наказания; если его выезд противоречит интересам безопасности Украины. Выезд иностранца может быть отложен до выполнения им имущественных обяза­тельств перед физическими и юридическими лицами в Украине (статья 26 Закона Украины «О правовом ста­тусе иностранцев»).

В этом Законе также регламентируется порядок транзитного проезда иностранцев через территорию Ук­раины, он разрешается при наличии транзитных виз, если иное не предусмотрено законодательством Украи­ны. Правила въезда в Украину иностранцев, их выезда из Украины и транзитного проезда через ее террито­рию устанавливаются в соответствии с настоящим За­коном Кабинетом Министров Украины и подлежат опубликованию (статьи 27 и 28).

Правовое положение иностранцев двойственно. С од­ной стороны, они, являясь гражданами своего государ­ства, должны выполнять законы этого государства, а с другой, — подчиняться законодательству государства пре­бывания и, следовательно, подпадают под юрисдикцию этого государства. Ситуация может усложниться, если законы двух государств, обязательные для выполнения иностранцем, противоречат друг другу. В таком случае говорят о конкурирующей юрисдикции государств.

Чтобы избежать подобных правовых коллизий, в со­временном международном праве наблюдается устой­чивая тенденция распространять права человека, за­фиксированные в наиболее важных международных

актах, на иностранцев и лиц без гражданства. На прак­тике данная тенденция проявляется в том, что многие государства, в том числе и Украина, предоставляют ино­странцам национальный режим. Иностранец, находясь на территории какого-либо государства, имеет права, предоставляемые ему на основе норм внутригосудар­ственного и международного права. Вместе с тем иност­ранец должен выполнять и определенные обязанности, главная из которых состоит в соблюдении конституции и законодательства государства пребывания. За невы­полнение своих обязанностей иностранец может при­влекаться к гражданской, административной и уголов­ной ответственности, если на него не распространяются дипломатические привилегии и иммунитеты.

Иностранец привлекается к указанным видам ответ­ственности на тех же основаниях, что и граждане госу­дарства, где пребывает иностранец, если иное не предус­мотрено в законодательстве и международных догово­рах этого государства. Что касается уголовной юрисдик­ции, то иностранец, как правило, не несет ответственности на территории государства пребывания за преступле­ния, совершенные им на территории какого-либо дру­гого государства, если этц преступления не затрагивают законные интересы государства пребывания. В таком случае заинтересованное государство может просить другое -государство о выдаче преступника, находящего­ся на его территории.

Выдача преступника (экстрадиция) — это передача его одним государством, на территории которого он на­ходится, другому государству, гражданином которого он является или на территории которого он совершил пре­ступление, или государству, потерпевшему от этого пре­ступления, для привлечения его к уголовной ответствен­ности или для приведения приговора в исполнение.

Если требование о выдаче одного и того же преступ­ника поступает от нескольких государств, предпочте­ние отдается государству, на территории которого было совершено преступление. Право выдачи преступников является суверенным правом каждого государства.

При выдаче преступников соблюдаются следующие
правила: ^

1) собственные граждане, как правило, не выдаются;

2) обычно не подлежат выдаче лица, совершившие политические преступления;

3) выдача преступника является обязательной в том случае, если инкриминируемое ему преступление под­падает под действие договора о выдаче и наказуемо как по законам государства, требующего выдачи, так и по законам выдающего государства;

4) выдаваемые лица могут быть судимы только за то преступление, которое послужило основанием для тре­бования выдачи;

5)выдача преступников производится по распоряже­нию органов государства, осуществляющего выдачу.

В выдаче преступника может быть отказано, если он совершил в государстве, требующем его выдачи, пре­ступление, которое по законодательству страны пребы­вания не является преступлением, или если за совершен­ное им преступление в государстве, требующем его вы­дачи, предусмотрено наказание в виде смертной казни.

Переговоры по вопросам выдачи ведутся по дипло­матическим каналам. Выдача преступников регулиру­ется как национальным законодательством государств, так и международными договорами.

Экстрадиция обычно осуществляется на условиях двусторонних или многосторонних договоров об оказа­нии правовой помощи по уголовным делам. В между­народном праве существуют обычная и договорная нор­мы о невыдаче собственных граждан в руки правосудия другого государства. Исключение составляют военные преступники: их выдают государству, на территории которого они совершали свои злодеяния, или в руки международных трибуналов в соответствии с договор­ным или обычным правом.

Следует отметить, что в законодательстве многих го­сударств предусмотрена такая мера ответственности ино­странцев, как выдворение из страны. В статье 32 Закона Украины «О правовом статусе иностранцев» содержит-

ся указание на то, что иностранец может быть выдворен за пределы Украины по решению органов внутренних дел или Службы безопасности Украины, если:

— этого требуют интересы обеспечения безопаснос­ти Украины или охраны общественного порядка;

— это необходимо для охраны здоровья, защиты прав и законных интересов граждан Украины;

— он грубо нарушил законодательство о правовом статусе иностранцев в Украине.

Исходя из позиций объективности и примата прав и свобод человека, следует вновь указать на весьма рас­плывчатый характер формулировок, которые могут тол­коваться государственными органами Украины расши­рительно и достаточно произвольно.

Согласно положениям статьи 32 иностранец может обратиться в суд для обжалования решения о его выд­ворении. Однако это обращение не приостанавливает исполнение решения о выдворении.

6. Правовой статус беженцев и перемещенных лиц

Под термином «беженец» следует понимать иност­ранца (в том числе и лицо без гражданства), который вследствие обоснованных опасений стал жертвой пре­следований по признакам расовой, национальной при­надлежности, отношению к религии или гражданству, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям вынужден покинуть тер­риторию государства, гражданином которого он явля­ется (или на территории которого он постоянно прожи­вает), и не может или не желает пользоваться защитой этого государства вследствие указанных опасений.

К данной категории лиц не относятся так называе­мые «экономические беженцы», покидающие свою стра­ну в поисках лучшего экономического положения.

Чаще всего беженцы появляются вследствие меж­дународных или внутренних военных конфликтов.

В международном праве термин «беженцы» появился после Первой мировой войны. Однако постоянный рост локальных и глобальных вооруженных конфликтов при­вел к необходимости не только детальной регламента­ции правового статуса беженцев, но и к созданию меж­дународных структур профильного характера.

В ООН на основе резолюции Генеральной Ассамблеи 428 (V) от 14 декабря 1950 года было создано Управле­ние Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ), а в 1951 года была заключена многосторонняя Конвен­ция о статусе беженцев. Согласно Конвенции под тер­мином «беженец» подразумевается лицо, которое рас­сматривалось как беженец в силу ряда соглашений, зак­люченных в период между двумя мировыми войнами, а также в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года. В 1967 году был принят Протокол, касаю­щийся статуса беженцев. В соответствии с протоколом Конвенция 1951 года уже распространялась и на лиц, ставших беженцами после 1951 года.

Для упорядочения деятельности УВКБ в 1954 году Генеральная Ассамблея, ООН приняла Устав УВКБ, на основе которого Управление должно осуществлять свою

Кроме УВКБ, которое является центральным звеном, в международную систему защиты беженцев входят другие международные учреждения системы ООН, меж­дународные региональные организации, неправитель­ственные организациии и структуры государств, зани­мающиеся вопросами защиты беженцев.

В связи с тем, что количество беженцев непрестанно увеличивается, что требует увеличения финансовых зат-. рат, государства—участники Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года предпринимают усилия по спра­ведливому и пропорциональному распределению меж­ду собой бремени затрат по поддержанию международ­ной системы защиты беженцев.

Для более эффективного функционирования систе­мы защиты беженцев УВКБ в последние годы осуще­ствляет более тесное сотрудничество с региональными

системами защиты беженцев, с целью предотвращения возникновения новых потоков беженцев, непосредствен­но с государствами, международными организациями, за­действованными в решении проблем беженцев, а также неправительственными организациями. Вместе с тем, по мнению многих специалистов, назрела необходимость в создании нового международного органа, с более широ­кой компетенцией, чем у УВКБ, который не имел бы статус вспомогательного учреждения ООН, а был бы об­разован самими государствами на основе международ­ного соглашения. Такую организацию следовало бы на­делить более широкими полномочиями, так как полно­мочия, которыми обладают Исполком по программе Верховного комиссара, Верховный комиссар, Генераль­ная Ассамблея ООН и ЭКОСОС, не позволяют им при­нимать решения, обязательные для всех заинтере­сованных сторон. Документы, принимаемые этими меж­дународными институтами, относятся к так называемому мягкому праву, что порой и сводит на нет усилия мно­гих лиц и организаций, искренне стремящихся помочь беженцам и переселенным лицам.

В рамках мирового сообщества, а также в результате межгосударственного сотрудничества был принят це­лый ряд международно-правовых документов, касаю­щихся защиты прав беженцев, которые можно класси­фицировать следующим образом:

а) универсальные международные соглашения, регу­лирующие правовое положение беженцев и защиту их прав (Конвенция о статусе беженцев 1951 года, Прото­кол, касающийся статуса беженцев 1967 года, Устав Управления Верховного комиссара ООН по делам бе­женцев 1950 года, Конституция Международной орга­низации по миграции 1989 года);

б) региональные международные договоры и кон­венции, регулирующие правовую защиту беженцев в оп­ределенном регионе (Конвенция, регулирующая конк­ретные аспекты проблем беженцев в Африке 1969 года, IV Ломейская конвенция 1989 года, Соглашение о помо-

щи беженцам и вынужденным переселенцам 1993 года, Картахенская декларация о беженцах 1984 года и др.);

в) международные договоры, регулирующие опре­деленный комплекс вопросов защиты прав беженцев (Гаагское соглашение о моряках-беженцах 1957 года, Соглашение об отмене виз для беженцев 1959 года, Ев­ропейское соглашение о передаче ответственности за беженцев 1980 года, Дублинская конвенция, определя­ющая государство, ответственное за рассмотрение за­явлений о предоставлении убежища, поданных в од­ном из государств — членов Европейских сообществ 1990 года и др.);

г) международные договоры, действие которых было распространено на беженцев (Всемирная конвенция об авторском праве 1952 года, Конвенция МОТ о равнопра­вии граждан страны и иностранцев и лиц без граждан­ства в области социального обеспечения 1962 года и др.);

д) международные соглашения, содержащие специ­альные нормы защиты прав беженцев (Женевская кон-« венция о защите гражданского населения во время вой­ны 1949 года, Европейская конвенция о выдаче 1957 года, Конвенция о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против че­ловечества 1968 года, Шенгенское соглашение 1985 года, Шенгенская конвенция 1990 года и др.);

е) международные договоры общего характера, каса­ющиеся беженцев (Всеобщая декларация прав челове­ка 1948 года, Конвенция об объявлении безвестно от­сутствующих умершими 1950 года, Конвенция ООН по морскому праву 1982 года, Конвенция о поиске и спаса­нии на море 1979 года, Пакт о гражданских и полити­ческих правах 1966 года, Пакт об экономических, соци­альных и культурных правах 1966 года и др.);

ж) соглашения и декларации об убежище (Деклара­ция ООН о территориальном убежище 1967 года, Гаван­ская конвенция об убежище 1928 года, Каракасская конвенция о территориальном убежище 1954 года и др.);

з) международные договоры, регулирующие право­вое положение апатридов (Конвенция о статусе апатри-

дов 1951 года, Конвенция о сокращении безграждан-ства 1961 года);

и) двусторонние соглашения, регулирующие право­вой статус беженцев (Соглашение между Австрией и Францией о проживании беженцев 1974 года, Договор между Австрией и Венгрией о выдаче преступников 1976 года, Соглашение между Южной Африкой и Мо­замбиком о ненападении и добрососедстве 1984 года, Соглашение между Афганистаном и Пакистаном о доб­ровольном возвращении беженцев 1988 года и др.).

Как представляется, наличие такого огромного ко­личества международных и региональных документов, отличающихся друг от друга по многим вопросам (на­пример, в определении понятия беженец), усложняет оказание эффективной правовой помощи беженцам и правомерно ставит в повестку дня вопрос о необходи­мости принятия и применения единообразного универсального международного соглашения по пробле­мам беженцев.

Однако в решении проблем беженцев важную роль призвано играть не только международное право, но и национальное законодательство государств, поскольку . беженцы, покидая свои страны, поселяются на террито­рии определенных государств. Проблема беженцев яв-ляе*ся весьма актуальной и для Украины. В связи с этим Верховная Рада Украины 24 декабря 1993 года приняла Закон Украины «О беженцах», в котором оп­ределен статус беженца и регламентирована процедура получения статуса беженца в Украине. Наличие стату­са беженца позволяет этой категории лиц получать оп­ределенную помощь (денежные выплаты и пенсии, по­лучение образования, охрана здоровья, отправление ре­лигиозных культов, судебная защита и т.п.) от государ­ства, предоставившего Такой статус.

Следует отметить, что после распада СССР на постсо­ветском пространстве насчитываются сотни тысяч бе­женцев, ставших жертвами этнических и религиозных конфликтов в Нагорном Карабахе, Приднестровье, Тад­жикистане, Чечне, Абхазии. Поэтому государства СНГ

должны активизировать и расширять свое сотруд­ничество в деле решения проблем беженцев как на дву­стороннем, так и многостороннем уровне. К сожалению, такое сотрудничество в рамках структур Содружества осуществляется крайне неудовлетворительно, несмотря на то, что по этому вопросу в рамках СНГ в 1993 году было подписано Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, которое вступило в силу с 1994 года (Украина в нем не участвует).

Перемещенные лица — это люди, которые были на­сильственно вывезены в ходе Второй мировой войны фа­шистской Германией и ее союзниками с оккупирован­ных ими территорий для использования на различных работах. После окончания войны СССР заключил ряд двусторонних соглашений о репатриации (возвращении на родину) перемещенных лиц из числа советских граж­дан. Для содействия возвращению на родину перемещен­ных лиц в 1946 году была создана Международная орга­низация по делам беженцев, которая прекратила свое существование в 1951 году в связи с созданием УВКБ.

Сам термин «перемещенные лица» не используется в Конвенции о статусе беженцев 1951 года, но в настоя­щее время в практике УВКБ, он применяется в отноше­нии некоторых категорий «внутренних беженцев», ко­торые также называются «вынужденными переселен­цами». К ним относятся лица, которые покинули определенный конфликтный регион государства и по­селились в другом регионе в пределах этого же госу­дарства.

Данная проблема является весьма острой для Рос­сии, поэтому в 1993 году Российская Федерация приня­ла Закон «О вынужденных переселенцах». Проблемы беженцев являются весьма актуальными и для других регионов мира, в частности, для Африканского конти­нента, где в результате политической нестабильности имеется немало точек конфликтов. Здесь проблемами беженцев занимаются и региональные организации. Так, ОАЕ в 1969 году приняла Конвенцию в отношении спе­цифических аспектов проблемы беженцев в Африке.

Следует подчеркнуть, что деятельность международных органов и организаций, занимающихся проблемами бе­женцев, должна быть, прежде всего, аполитичной, носить гуманный и социально ориентированный характер.

Дата добавления: 2015-02-10 ; просмотров: 135 ; Нарушение авторских прав