Государственные полномочия понятие

Содержание:

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ, ПЕРЕДАВАЕМЫЕ ОРГАНАМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

— в РФ полномочия государства, которые в установленном законом порядке передаются органам местного самоуправления с целью реализации ими за счет материальных и финансовых средств государства и под его контролем.

Конституция РФ (ст. 132), устанавливая компетенцию органов местного самоуправления, выделяет две ее части. Во-первых, это собственная компетенция органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и, во-вторых, полномочия, которые формируются из передаваемых государством полномочий. Конституция РФ не конкретизирует, кем (федеральной властью или органами субъектов Федерации) и какие именно полномочия передаются. Она устанавливает только три условия, которые должны быть соблюдены при этом: передача полномочий может быть осуществлена только в форме закона; только при условии передачи необходимых для реализации полномочий материальных и финансовых средств; и только при условии подконтрольности государству хода реализации переданных органам местного самоуправления полномочий.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 конкретизирует положения Конституции РФ. Он устанавливает, что государственные полномочия вправе передавать органы как государственной власти РФ, так и субъектов Федерации.

Передаваемые государством полномочия могут быть сгруппированы следующим образом:

— полномочия по реализации норм законодательства о государственных социальных стандартах;

— полномочия по участию в установлении правового статуса предприятий, учреждений, организаций и граждан;

— полномочия по участию в государственном контроле и учете использования земли, других природных ресурсов, окружающей среды;

— полномочия по участию в организации гражданской обороны, защиты границ и др. деятельности Министерства обороны;

— полномочия по участию в контроле за соблюдением законодательства на подведомственной территории;

— полномочия по осуществлению юрисдикцион- ных функций.

Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, по закону должны ежегодно предусматриваться либо в федеральном бюджете, либо в бюджетах субъектов Федерации.

— осуществлять методическую работу и координацию деятельности органовместного самоуправления по вопросам выполнения переданных полномочий. В законе, наделяющем органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся
передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией

Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и.

Делегированные полномочия органов местного самоуправления

Среди делегированных полномочий органов местного самоуправления в первую очередь необходимо обратить внимание на отдельные государственные полномочия.

В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными официально предоставленными правами в соответствующих нормативных актах не всегда указывается, что эти полномочия являются государственными, а следовательно, возникают споры по поводу их финансирования. В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. при определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган местного самоуправления, к государственным или нет, необходимо руководствоваться ст. 14-16, которые устанавливают перечень вопросов местного значения. Если указанное официально предоставленное право включается в один из вопросов местного значения для данного типа муниципального образования — оно является муниципальным, в противном случае — государственным и требует отдельного финансирования.

Органам местного самоуправления могут передаваться полномочия как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов РФ.

На практике субъекты РФ чаще всего передают органам местного самоуправления полномочия в сфере:

— государственной регистрации актов гражданского состояния;
— лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;
— лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;
— социальной поддержки населения, опеке и попечительству;
— формирования и организации деятельности административных комиссий, а также комиссий по делам несовершеннолетних на территориях субъектов РФ и т.д.

Процесс реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий можно разделить на четыре этапа:

1) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых для их реализации государственных материальных и финансовых средств;
2) осуществление органами местного самоуправления полученных государственных полномочий;
3) государственный контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий;
4) прекращение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

В соответствии с Конституцией наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом. Несмотря на то что соответствующее положение имелось и в Законе о местном самоуправлении 1995 г., на практике оно регулярно нарушалось, особенно на федеральном уровне. Многие полномочия были переданы органам местного самоуправления скрыто, без указания на то, что они являются государственными, путем принятия указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ.

В настоящее время значительное количество государственных полномочий делегируется органам местного самоуправления законами субъектов РФ. Анализ регионального законодательства выявляет три основных способа наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями:

1) законом субъекта о местном самоуправлении;
2) законом субъекта о порядке наделения органов местного самоуправления такими полномочиями;
3) отдельными законами о порядке передачи отдельных полномочий.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. не предусматривает необходимость получения согласия органов местного самоуправления на передачу им отдельных государственных полномочий. Между тем существует вполне обоснованное мнение, что передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без их согласия не будет способствовать повышению эффективности их осуществления. Представляется, что нормам Закона о местном самоуправлении 2003 г. не противоречит установление требования о передаче отдельных государственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ органам местного самоуправления только с согласия последних в законодательстве субъектов РФ.

В некоторых субъектах РФ предусматривается возможность передачи государственных полномочий органам местного самоуправления на основе договоров или соглашений, заключаемых между государственными и муниципальными органами на добровольной основе. Данная форма передачи отдельных государственных полномочий может быть признана законной только в случае ратификации этих договоров или соглашений законодательным (представительным) органом субъекта РФ.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий. Действующие законы субъектов РФ о передаче государственных полномочий используют и тот, и другой вариант. Если в Законе о наделении полномочиями о сроке наделения ничего не сказано и иное не вытекает из действующего законодательства, следует понимать, что полномочия передаются бессрочно.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. в ч. 6 ст. 19 устанавливает также, что федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в обязательном порядке, должны содержать:

— вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются отдельными государственными полномочиями;
— перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также перечень прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
— способ или методику расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления отдельных государственных полномочий;
— перечень подлежащих передаче в муниципальное управление или в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий;
— порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им государственных полномочий;
— порядок осуществления государственного контроля с указанием осуществляющих его органов;
— условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

В соответствии с ч. 6.1 ст. 19 закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, также должен содержать положения, определяющие:

1) права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передастся органам государственной власти субъектов РФ, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;
2) права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.

Осуществление органами местного самоуправления полученных государственных полномочий

Органы местного самоуправления осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия самостоятельно в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Порядок осуществления переданных государственных полномочий должен устанавливаться нормативным актом представительного органа муниципального образования.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Если полномочие передастся федеральным законом — его финансирование осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, если законом субъекта РФ — за счет субвенций из бюджета субъекта. Порядок предоставления таких субвенций установлен ст. 63 Закона о местном самоуправлении 2003 г., а также БК. В соответствии с ч. 3 ст. 86 БК расходные обязательства муниципального образования, возникшие в результате принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении указанными органами отдельных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами (законами субъекта РФ), исполняются за счет субвенций из регионального фонда компенсаций.

Поскольку передача отдельных государственных полномочий должна в обязательном порядке сопровождаться выделением бюджетных средств, вступление в силу соответствующих положений возможно только с началом нового финансового года. Нормы о введении их в действие должны содержаться соответственно в федеральном законе о федеральном бюджете или в законе субъекта РФ о бюджете субъекта РФ при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. Если такие субвенции из бюджета не выделяются — закон о передаче полномочий не может быть введен в силу и нс должен исполняться.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Материальные ресурсы, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, передаются для использования по целевому назначению. При этом они могут передаваться в муниципальную собственность, хозяйственное ведение или оперативное управление органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом, которым они наделены отдельными государственными полномочиями, создавать муниципальные предприятия и учреждения для осуществления указанных полномочий и передавать им материальные ресурсы, предназначенные для осуществления соответствующих полномочий, в хозяйственное ведение, оперативное управление или пользование.

На практике передача материальных ресурсов осуществляется, как правило, на основании договора, заключаемого после вступления в силу закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями исполнительным органом власти субъекта РФ с соответствующими органами местного самоуправления.

В соответствии с ч. 2 ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 г. признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным ст. 19 Закона о местном самоуправлении 2003 г., является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

Государственный контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как освобождение соответствующих государственных органов от ответственности за их осуществление. Государственные органы должны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности, анализировать их, определять общую политику и методологию, иметь реальную возможность реагировать на нарушения действующего законодательства и прав граждан.

Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области»

В Конституции предусмотрен только один случай контроля государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления — контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»» Конституционный Суд РФ посчитал, что такой контроль возможен не только за законностью, но и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления но исполнению переданных им государственных полномочий. В то же время в этом постановлении Конституционный Суд РФ четко обозначил и пределы такого контроля, указав, что:

— недопустим государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения, в том числе за целесообразностью использования муниципальной собственности и материальных ресурсов;
— контроль не может осуществляться неопределенным кругом органов государственной власти и их должностными лицами;
— нс может использоваться нс опосредованное судебными процедурами воздействие на органы местного самоуправления, направленное на отмену, изменение или приостановление действия принятых ими правовых актов.

Таким образом, органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ обязаны осуществлять контроль исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Конкретные формы контроля должны устанавливаться законами о передаче полномочий.

Анализ законов субъектов РФ о передаче полномочий показывает, что чаще всего в них указываются следующие способы и методы контроля:

1) дача указаний органам местного самоуправления по вопросам реализации переданных полномочий;
2) согласование решений по вопросам осуществления соответствующих полномочий, при этом возможно применение методов встречного планирования, основанного на взаимном изучении проектов планов передачи полномочий;
3) проведение правовых экспертиз актов органов местного самоуправления, принимаемых в связи с исполнением переданных им отдельных государственных полномочий;
4) направление органами государственной власти запросов и получение документов и иной информации по вопросам реализации переданных полномочий;
5) заслушивание отчетов органов местного самоуправления;
6) проведение проверок и ревизий деятельности органов местного самоуправления;
7) назначение уполномоченных для постоянного наблюдения за осуществлением переданных государственных полномочий;
8) координация деятельности органов местного самоуправления.

Читайте так же: Заявление о расторжение договора аренды земельного участка

Согласно положениям Закона о местном самоуправлении 2003 г. органы государственной власти субъекта РФ осуществляют контроль не только за осуществлением органами местного самоуправления переданных им субъектом РФ государственных полномочий, но также и за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. отдельно указывает на такую форму контроля, как обязательное предоставление органами и должностными лицами местного самоуправления уполномоченным государственным органам документов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий.

В законах о передаче полномочий должны содержаться указание о формах и порядке направления запросов государственных органов, сроках предоставления таких документов и т.п. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта РФ уполномоченные государственные органы субъекта РФ вправе направлять письменные предписания по их устранению, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке. Обжалование указанных предписаний осуществляется в порядке, предусмотренным гл. 25 ГПК.

Прекращение исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления

Закон о местном самоуправлении 1995 г. не содержал норм, регулирующих порядок и основания прекращения исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, хотя на практике такая ситуация была вполне возможна.

Новый закон о местном самоуправлении установил требование, в соответствии с которым закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ, должен содержать условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Таким образом, законодатель допускает возможность в случае неисполнения или невозможности исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий их отзыв либо прекращение их осуществления.

Основания прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий содержатся в большинстве соответствующих законов субъектов РФ. Чаще всего указывают следующие основания:

1) истечение срока, на который были переданы указанные полномочия;
2) признание органами государственной власти субъекта РФ нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
3) невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;
4) систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;
5) принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;
6) отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий.

Прекращение действия отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления органами государственной власти субъекта РФ, либо их отзыв должен осуществляться законом субъекта РФ.

Принятие закона субъекта РФ об отзыве отдельных государственных полномочий у органа местного самоуправления влечет за собой прекращение поступления финансовых средств, передаваемых для реализации указанных полномочий.

При прекращении исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны возвратить неиспользованные материальные ресурсы, в том числе здания, сооружения, технические средства, а также иные основные средства, переданные им для осуществления указанных полномочий.

Помимо отдельных государственных полномочий к делегированным полномочиям органов местного самоуправления относятся также полномочия иных муниципальных образований, переданные на основе соглашений.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. в ч. 4 ст. 15 устанавливает, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с БК. Органы местного самоуправления муниципального района также вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с БК.

Такие соглашения о передаче полномочий нашли широкое распространение уже в переходный период муниципальной реформы, когда формирование органов местного самоуправления и начало их деятельности во вновь образованных муниципальных образованиях, как правило, опережало передачу им муниципального имущества, соответствующих финансовых ресурсов. Это был эффективный механизм преодоления дотационности местных бюджетов и несбалансированности межбюджетных отношений, когда, по официальным данным, только 2% муниципальных образований являлись самодостаточными, местные налоги в структуре доходов местных бюджетов составляли около 10%, фактические потребности местных бюджетов в среднем по России в два раза превышали их доходы. В наиболее тяжелом положении оказались сельские и небольшие городские поселения, в которых расходы превышали доходы подчас в пять и более.

Соглашение между муниципальными образованиями о передаче части полномочий является разновидностью административного договора, опосредующего не административно-правовые, а муниципально-правовые отношения, что не меняет, однако, принципиально его сущность. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных в настоящей части межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Для осуществления переданных в соответствии с указанными соглашениями полномочий органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования.

Глава 4. НАДЕЛЕНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

Глава 4. НАДЕЛЕНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

Статья 19. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

1. Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

(в ред. Федерального закона от 29.12.2006 N 258-ФЗ)

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

3. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

4. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

5. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

6. Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

6.1. Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, также должен содержать положения, определяющие:

1) права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;

2) права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.

(часть шестая.1 введена Федеральным законом от 18.10.2007 N 230-ФЗ)

7. Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

8. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.

(часть восьмая введена Федеральным законом от 29.12.2006 N 258-ФЗ)

Статья 20. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

1. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

2. Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным статьей 19 настоящего Федерального закона, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

3. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

4. Федеральные законы, закрепляющие право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, могут содержать положения, предусматривающие:

1) порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия;

(в ред. Федерального закона от 18.10.2007 N 230-ФЗ)

2) возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий.

(часть четвертая в ред. Федерального закона от 29.12.2006 N 258-ФЗ)

4.1. Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий.

(часть четвертая.1 введена Федеральным законом от 18.10.2007 N 230-ФЗ)

5. Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей частью, не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

(часть пятая введена Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ)

Статья 21. Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

1. Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

2. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны в соответствии с требованиями статьи 19 настоящего Федерального закона предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

3. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

ПОНЯТИЕ, ЦЕЛИ И ПРИНЦИПЫ НАДЕЛЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

В федеральном законодательстве и законодательстве большинства субъектов Российской Федерации для обозначения передачи части государственных полномочий органам местного самоуправления используется понятие «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». Вместе с тем, в законодательстве, в том числе и международном, встречаются и иные понятия для обозначения того же явления. Например, в пункте 1 статьи 4 Европейской Хартии местного самоуправления говорится о возможности предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач, а в пункте 5 той же статьи говорится о возможности делегирования полномочий органам местного самоуправления каким-либо центральным или региональным органом власти.

Читайте так же: Документы на очередь на квартиру в спб

В законах субъектов Российской Федерации можно было проследить использование сразу нескольких терминов, обозначающих, по существу, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а именно: делегирование, передача, возложение и предоставление. При этом указанные термины использовались как вместо термина «наделение», так и одновременно с ним. Например: возложение и наделение (Республики Башкортостан и Калмыкия, Смоленская область); делегирование и наделение (Республика Адыгея, Архангельская, Орловская, Рязанская, Самарская области); передача и наделение (Республика Коми, Алтайский край, Амурская, Иркутская, Кемеровская, Нижегородская, Тверская, Ярославская области); возложение, наделение, передача (Коми-Пермяцкий автономный округ, Красноярский край, Курганская, Тульская области); возложение, делегирование, передача (Костромская, Ростовская области); делегирование, наделение, передача (Республики Алтай и Мордовия, Вологодская, Ивановская, Ленинградская области); наделение, передача, предоставление (Краснодарский край, Кировская область); возложение, делегирование, наделение, передача, предоставление (Пермская область).

В законодательстве субъектов Российской Федерации указанные термины, как правило, использовались в качестве синонимов понятия «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» и какой-либо иной смысловой нагрузки в себе не несли. Определений указанных терминов, а также признаков отличия одного из них от другого в большинстве законов субъектов Российской Федерации не содержалось.

В законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации дается определение понятия «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». При этом в большинстве из данных субъектов Российской Федерации (Республики Адыгея, Алтай, Бурятия, Ингушетия, Тыва, Еврейская автономная область, Приморский край, Иркутская, Магаданская, Оренбургская, Тюменская, Челябинская области) определение указанного понятия дается через замену одного слова «наделение» в понятии на его синоним в определении. Так под наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями понималось предоставление (делегирование или передача) органами государственной власти принадлежащих им полномочий органам местного самоуправления. В связи с этим данное определение не дает полного представления об указанном понятии и не раскрывает его содержания.

В настоящее время в науке муниципального права возникают существенные разногласия по вопросу употребления термина «делегирование государственных полномочии» и его соотношения с понятием «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями».

Одна группа российских ученых, например, С.К. Дряхлов, Ю.В. Капитанец, В.П. Логинов, Л.А. Лукашов, А.А. Подсумкова, Т.Н. Михеева, Л.А. Окуньков, А.С. Прудников, A.M. Никитин (2) и другие, определяют делегирование как одну из форм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. По их мнению, наделение полномочиями может осуществляться в форме их передачи или делегирования. «Передача представляет собой способ регулирования полномочий, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. Делегирование — это предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно» (3).

Исходя из данной концепции, в законах некоторых субъектов Российской Федерации (Амурская, Калужская, Костромская, Пензенская, Саратовская области) под наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями понималась передача государственных полномочий органу местного самоуправления, осуществляемая путем исключения каких-либо полномочий из компетенции органов государственной власти области и включения их в компетенцию органов местного самоуправления либо предоставления органом государственной власти области принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления.

Вместе с тем, по мнению автора, используя понятие «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», необходимо уточнить, что такое наделение не должно трактоваться как полное освобождение органов государственной власти от ответственности за осуществление переданных полномочий. Полномочия, переданные органами государственной власти для осуществления органам местного самоуправления, продолжают сохранять свое государственное значение. В противном случае, они должны были бы приобрести местный характер, и их нужно было бы включить в перечень вопросов местного значения.

В связи с этим автор не согласен с данной точкой зрения, поскольку передача полномочий согласно вышеуказанному определению фактически является не формой наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а напротив, ярким примером отнесения отдельных государственных полномочий к полномочиям по решению вопросов местного значения или так называемой инкорпорацией.

Другая группа ученых придерживается иной точки зрения и считает, что «наделение» необходимо отличать от «делегирования» по ряду оснований:

1) например, С.С. Алексеев отмечает, что «при делегировании, в отличии от простого поручения, другой орган. получает такие правотворческие полномочия, которых ранее у него не было. Причем и орган, который произвел передачу (делегацию), не теряет своей компетенции на издание нормативных юридических актов по данному кругу вопросов» (4).

В конституционном праве зарубежных стран используется термин «делегированное законодательство», под которым понимаются «изданные правительством по уполномочию парламента нормативные акты, фактически обладающие силой закона, в порядке уступки (делегирования) парламентом правительству некоторых законодательных полномочий. В порядке делегированного законодательства нормативные акты издаются правительствами, а иногда — другими органами управления» (5).

Таким образом, согласно указанной точки зрения делегирование — это всегда передача правотворческих полномочий, а наделение — передача правоприменительных полномочий. Автор не может согласиться и с данной позицией, содержащейся в науках теории государства и права, конституционного права зарубежных стран, в части ее автоматического распространения на понятие «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». По нашему мнению, органы местного самоуправления могут наделяться как нормотворческими, так и правоприменительными отдельными государственными полномочиями;

2) Н.И. Соломка говорит о том, что «наделение» необходимо отличать от «делегирования» по тому критерию, что при делегировании орган, передавший определенные полномочия другому органу, сохраняет за собой право на их одновременную реализацию с органом, получившим эти полномочия. Напротив, при наделении орган, передавший полномочия, утрачивает право на их реализацию с момента такой передачи (6). По нашему мнению, указанный Н.И. Соломкой критерий не может считаться определяющим в разграничении рассматриваемых понятий. Соответствующее наделение может производиться как с прекращением реализации органами государственной власти отдельных государственных полномочий, так и без такового, например, при наделении органов местного самоуправления факультативными отдельными государственными полномочиями;

3) по мнению Н.А. Игнатюк, передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляется двумя способами: наделением и делегированием. «В случае наделения объем полномочий, порядок их передачи, а также финансовых и материальных ресурсов должны быть оформлены законом (федеральным или субъекта Российской Федерации). Сложнее обстоит дело с делегированием государственных полномочий, которое осуществляется на основании иных, нежели закон, нормативных правовых актов, так как правовая база здесь, по существу, отсутствует» (7).

Далее Н.А. Игнатюк уточняет свою позицию: «делегирование государственных полномочий — это передача прав органов государственной власти органам местного самоуправления на определенное время для решения тех или иных задач, расширяющих компетенцию органов местного самоуправления. Применительно к местному самоуправлению может иметь место делегирование полномочий в виде поручения, даваемое органами власти субъекта Российской Федерации. А также нормативные поручения Правительства России, действующие на определенный период и расширяющие компетенцию органов местного самоуправления» (8). С указанной точкой зрения автор также не может согласиться, поскольку ее содержание фактически противоречит Конституции Российской Федерации в части, допускающей передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий не законом, а поручениями органов государственной власти;

4) Н.В. Кузнецова заметила, что в части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации говорится о том, что реализация переданных органам местного самоуправления полномочии подконтрольна государству. «Отсюда следует, что понятие «передача» является общим (родовым) по отношению к понятиям «наделение» и «делегирование». Таким образом, наделение и делегирование — два способа передачи полномочий, которые на практике и в теории нередко смешиваются» (9). Автор же, напротив, не видит оснований для таких выводов. Третья группа российских ученых употребляет термин «наделение» в качестве синонима термину «делегирование». Например, М.Ю. Тихомиров определяет делегирование как:

«1) наделение полномочиями;

2) делегирование полномочий — временная передача прав, полномочий от одних органов государственной власти или высших должностных лиц другим органам» (10).

К указанной группе относятся А.А. Уваров (11), а также В.И. Васильев и А.Е. Постников, разработавшие Модельный закон субъекта Российской Федерации «О делегировании части полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления» (12). В соответствии со статьей 2 данного Модельного закона под делегированием государственных полномочий понимается предоставление государственным органом принадлежащих ему полномочий иному органу, в том числе и органу местного самоуправления. Термин «наделение» в указанном Модельном законе вообще не используется, так как попросту заменен термином «делегирование».

Подобной точки зрения придерживается и О.В. Берг — автор другого Модельного закона субъекта Российской Федерации «Об осуществлении муниципальными образованиями государственных полномочий субъекта Российской Федерации» (13), в соответствии со статьей 1 которого наделение муниципальных образований государственными полномочиями означает делегирование муниципальным образованиям на возвратной основе государственных полномочий субъекта Российской Федерации для их осуществления органами местного самоуправления.

Аналогичное по сути определение давалось в статье 3 Закона Псковской области от 25 декабря 1997 года N 48-ОЗ «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» (14), в соответствии с которой наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется в форме делегирования. Под делегированием отдельных государственных полномочий понимается разовое, на определенный или неопределенный срок предоставление отдельных государственных полномочий для реализации их органами местного самоуправления.

Данное определение понятия «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», по мнению автора, наиболее полно отражает сущность указанного понятия и дает его всестороннюю характеристику. Указанное определение не исключает использование понятия «делегирование» в том значении, в котором оно употребляется в науках теории государства и права, конституционного права. Напротив, это позволяет, как указывают А.Н. Кокотов и А.С. Саломаткин, рассматривать наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в качестве «вида делегирования полномочий с одного уровня власти на другой» (15).

Исходя из различных точек зрения на указанную проблему, можно сделать вывод о необходимости определения понятия «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (16).

Кроме того, относительно сути наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо отметить следующее. С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» соответствующее наделение можно рассматривать в широком и узком аспектах.

В широком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями можно рассматривать как один из институтов муниципального права. Обоснованием данной позиции является то, что именно термин «наделение» используется в Конституции Российской Федерации, а также появление отдельной главы 4 с одноименным названием в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В узком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями можно рассматривать как первоначальную стадию или предварительное условие осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В науке муниципального права (17) и законодательстве субъектов Российской Федерации (18) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями традиционно рассматривается как одна из основных форм взаимодействия (взаимоотношений) органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом в числе прочих форм, строящихся как на отношениях координации (например, заключение договоров о взаимодействии), так и субординации (например, прокурорский надзор за законностью муниципальных правовых актов), наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является типичной формой, характеризующей отношения иерархичности, соподчиненности между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в первую очередь, способствует реализации одного из основополагающих принципов институциональной организации власти и управления — так называемого «принципа субсидиарности». В рамках Совета Европы, членом которого является Российская Федерация, данный принцип получил широкое международное признание. «Основополагающая идея, стоящая за принципом, заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин и других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности» (19).

Кроме того, принцип субсидиарности предполагает, что решения органов власти должны приниматься как можно ближе к гражданину, а конкретные публично-властные полномочия должны осуществляться органами публичной власти уровня, обладающего условиями для наиболее эффективной реализации соответствующих полномочий. Поскольку местное самоуправление представляет собой уровень политического участия и решения вопросов, наиболее приближенный к гражданину, все, что можно решить на местах не должно передаваться на вышестоящий уровень власти. И наоборот, государственные полномочия, которые могут быть более эффективно реализованы на местном уровне, должны передаваться для исполнения соответствующим муниципальным образованиям.

Исходя из вышеизложенного принципа, в пункте 3 статьи 4 Европейской Хартии местного самоуправления закреплена норма о том, что осуществление публичных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача каких-либо полномочий органу иного уровня власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии.

О.В. Берг в статье 4 своего Модельного закона субъекта Российской Федерации «Об осуществлении муниципальными образованиями государственных полномочий субъекта Российской Федерации» указывает на то, что целями наделения муниципальных образований отдельными государственными полномочиями являются повышение количественных и качественных результатов осуществления данных полномочий, а также снижение затрат на их осуществление. И поэтому основной целью наделения муниципальных образований государственными полномочиями, по мнению О.В. Берга, является повышение эффективности их осуществления (20).

По мнению А.И. Коваленко, Н.А. Шевчик наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями позволяет решить ряд актуальных не только для муниципального образования, но для региона и государства в целом, задач:

* «содействие децентрализации власти в государстве и развитие самоуправленческих начал в жизни общества;

* демократизация реализуемых властных полномочий путем обеспечения участия народа в их осуществлении;

* осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами принятия и осуществления административных решений, реализации задач местного самоуправления;

* повышение эффективности реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ и отдельных граждан» (21).

И.В. Выдрин считает одной из основных целей наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями «смягчение принципа абсолютного отделения местных властных структур от системы государственных органов и последствий такого отделения» (22). Н.Н. Черногор рассматривает соответствующее наделение «как средство повышения активности и ответственности органов местного самоуправления» (23).

Читайте так же: Можно ли вернуть ювелирное украшение

Так как приближение органов власти к объекту управления позволяет принимать оптимальные управленческие решения и тем самым влиять на экономическую ситуацию в стране, В.И. Васильев считает одной из основополагающих целей наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями социально-экономическое развитие муниципального образования (24). Данная цель была закреплена также в законах о порядке наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями ряда субъектов Российской Федерации (Республики Башкортостан, Ингушетия, Марий Эл, Удмуртия, Брянская, Воронежская, Ленинградская, Магаданская, Новгородская, Смоленская, Томская области).

Если и дальше рассматривать законодательную практику субъектов Российской Федерации по вопросу целей наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, то можно упомянуть, что в соответствующих законах Амурской и Калининградской областей говорилось о наделении отдельными государственными полномочиями в целях их эффективной реализации органами местного самоуправления в интересах населения соответствующих муниципальных образований и без ущерба государственным интересам. Законодательство Удмуртской Республики, Краснодарского края называло такие цели наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, как создание условий для оперативного обслуживания населения, защиты его прав и интересов; законодательство Воронежской области — эффективное решение задач государственного управления и местного самоуправления.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 8 проекта федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации» (25) предлагалось, чтобы цель наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предусматривалась в законе, которым органы местного самоуправления наделялись соответствующими полномочиями. Указанное предложение не нашло своего отражения в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Как уже говорилось выше, передача государственных полномочий из центра на места в целом является позитивным явлением, но при этом децентрализация сама по себе не может служить панацеей от всех бед, и ее не следует абсолютизировать в качестве универсального решения всех проблем, связанных с местным самоуправлением. Более того, порой децентрализация не только решает, но и порождает определенные проблемы. Так, по мнению А.И. Черкасова, «местным властям зачастую бывает не легко нанять квалифицированный штат сотрудников для осуществления функций, переданных им в рамках децентрализации. Децентрализация также обостряет проблему неравенства в уровнях предоставления услуг населению различных районов. Как свидетельствует практика, чем больше децентрализована та или иная функция, тем большие диспропорции между регионами наблюдаются в ее осуществлении. Подобное положение дел часто усиливает социальную напряженность в отдельных территориальных подразделениях, способствует разжиганию местного сепаратизма» (26).

Демократизм политической системы не обязательно пропорционален степени децентрализации власти. В демократическом государстве децентрализация государственных полномочий зачастую определяется «не столько теми или иными демократическими принципами, сколько соображениями административного характера. Вполне возможна ситуация, когда отдельные принципы демократии будут лучше обеспечены в рамках централизованного государства. Местные ценности могут не совпадать с общедемократическими, тем более что требования большей автономии на местах порой диктуется совсем не демократическими импульсами» (27).

В юридической литературе наряду с понятием «децентрализация» иногда используется иной термин — «деконцентрация». Например, Д.О. Ежевский различает указанные понятия следующим образом: «под деконцентрацией подразумевается организационный принцип, заключающийся в том, что значительные властные полномочия передаются государственным служащим, представляющим центральную власть на местах. Децентрализация заключается в передаче властных полномочий не государственным служащим и органам, представляющим центральную власть, а иным органам, не находящимся в иерархической подчиненности последней, большей частью — избираемым населением» (28).

В связи с этим у Российской Федерации или субъектов Российской Федерации при необходимости передачи какого-либо отдельного государственного полномочия на более низкий уровень власти всегда имеется выбор: создавать для реализации этого полномочия территориальные органы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В некоторых случаях более целесообразной является не децентрализация, а деконцентрация отдельных государственных полномочий. В свете этого некоторые авторы отмечают недостатки наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по сравнению с созданием территориальных органов государственной власти. Например, В.А. Овчинников, A.M. Сергиенко, А.Т. Ошурков в качестве таких недостатков указывают на наличие элемента неуправляемости в системе местного самоуправления в силу выборности и сменяемости органов местного самоуправления; возрастание издержек в связи с необходимостью дополнительного кадрового формирования органов местного самоуправления и в целом дефицит персонала (29).

Теперь рассмотрим основные принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, или, иначе, основополагающие начала такого наделения, были отражены в основном в законах субъектов Российской Федерации о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Несмотря на то, что большинство из этих законов признаны в настоящий момент утратившими силу, их содержание до сих пор представляет научный и практический интерес в исследуемой нами области общественных отношений. Основные принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями приведены в прилагаемой табл. 1.

В юридической литературе встречается упоминание иных принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Например, Н.В. Кузнецова упоминает о принципе обязательности исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочии (30).

Законодательство большинства субъектов Российской Федерации ограничивалось простым перечислением основных принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, и лишь в законах незначительного числа субъектов Российской Федерации (Республика Алтай, Вологодская, Самарская, Смоленская, Томская области) давалась расшифровка некоторых из указанных принципов.

Так принцип законности означает, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе наделять органы местного самоуправления только теми отдельными государственными полномочиями, которые принадлежат указанным органам; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно осуществляться в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации, федеральным законами, конституцией (уставом) и законами соответствующего субъекта Российской Федерации; наделение отдельными государственными полномочиями не должно нарушать или ограничивать права и гарантии местного самоуправления, а также права граждан на осуществление местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, конституцией (уставом) и законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации; не допускается принятие законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в ущерб правам и законным интересам других муниципальных образований.

Социально-экономическая обоснованность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предполагает, что соответствующее наделение производится в интересах социально-экономического развития соответствующего субъекта Российской Федерации и муниципальных образований с учетом объективной возможности и реальной способности их осуществления органами местного самоуправления (31). При принятии закона субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должны учитываться организационные, кадровые, информационные и иные возможности органов местного самоуправления по исполнению отдельных государственных субъекта Российской Федерации.

Учет возможностей муниципального образования на осуществление отдельных государственных полномочий очень важен. Ведь в случае объективной невозможности их осуществления соответствующим муниципальным образованием, например, при отсутствии у муниципального образования соответствующей инфраструктуры или необходимых кадров, отдельные государственные полномочия вообще нецелесообразно передавать органам местного самоуправления, и поэтому их лучше оставить в компетенции соответствующего органа государственной власти либо создать для их исполнения новые территориальные структурные подразделения органов государственной власти.

Принцип дополнительности впервые нашел свое отражение в пункте 2.2 Основных положений региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года N 803 (32), и означает то, что передаваемые государственные полномочия не должны создавать препятствия для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и ухудшать социально-экономическое положение муниципального образования. При этом должна присутствовать постепенность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Материально-финансовая обеспеченность осуществления отдельных государственных полномочий является одним из самых важных принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, имеющих наибольшее практическое значение. Указанный принцип означает, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями производится с обязательной передачей материальных ресурсов и финансовых средств, необходимых для их осуществления; органы государственной власти гарантируют органам местного самоуправления материально-финансовую обеспеченность предоставляемых отдельных государственных полномочий; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи достаточных материальных ресурсов и финансовых средств не допускается; органы местного самоуправления исполняют переданные отдельные государственные полномочия в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными ресурсами и финансовыми средствами.

Принцип гласности при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями означает обязательное информирование населения муниципального образования об указанном наделении и его материально-финансовой обеспеченности.

Принцип подконтрольности осуществления отдельных государственных полномочий означает, что органы государственной власти осуществляют контроль за законностью действий органов местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий, за законностью нормативных муниципальных правовых актов, принимаемых ими в связи с исполнением предоставленных отдельных государственных полномочий, а также за целесообразностью решений органов местного самоуправления, принимаемых при реализации данных полномочий.

Принцип ответственности в различных субъектах Российской Федерации трактовался по-разному. В законах одной группы субъектов Российской Федерации указывается принцип ответственности органов местного самоуправления перед государством за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им государственных полномочий. В законодательстве другой группы субъектов Российской говорится о принципе взаимной ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за реализацию переданных отдельных государственных полномочий. В третьих субъектах Российской Федерации указывается сразу два взаимно обусловленных принципа: ответственности органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им отдельных государственных полномочий; ответственности органов государственной власти за своевременное финансирование переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Статьей 3 проекта федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации» предлагалось закрепить основные принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на уровне федерального закона. Вместе с тем указанное предложение не нашло своего отражения в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

1 «Российская газета». 25.12.1993. N 237.

2 Дряхлов С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. СПб., 2000. С. 177. Капитанец Ю.В. Правовые основы и организация взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов, 2002. С. 121. Логинов В.П. Компетенция местного самоуправления: Объем, формирование, разграничение, гарантии. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Казань, 2002. С. 37-38. Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2003. С. 203-205. Муниципальное право России / Под ред. Прудникова А.С., Никитина A.M. M., 2004, С. 83.

3 Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1996. С. 515; Лукашов Л.А., Подсумкова А.А. Словарь основных понятий и терминов по местному самоуправлению. Саратов, 1999. С. 47-48.

4 Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Свердловск, 1965. С. 27.

5 Юридическая энциклопедия. Под ред. М.Ю. Тихомирова М., 2001. С. 233.

6 Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург, 1999. С. 125-127.

7 Игнатюк Н.А. Полномочия: делиться или делегировать? // Российская Федерация сегодня. 1998. N 24. С. 30-31.

8 Игнатюк Н.А. Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1997. С. 145, 148.

9 Кузнецова Н.В. Делегирование полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2005. С. 83.

10 Юридическая энциклопедия. Под ред. М.Ю. Тихомирова М., 2001. С. 233.

11 Уваров А.А. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации: Проблемы развития и взаимодействия. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2002. С. 186.

12 Гарантии для местной власти // Российская Федерация. 1996. N24. С. 21-24.

13 Берг О.В. Правовые основы осуществления муниципальными образованиями государственных полномочий субъекта Российской Федерации // Муниципальное право. 1999. N 4. С. 6-12.

14 Псковская правда, 1998, 6 января, N 3.

15 Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М., 2005, С. 226.

16 СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

17 См., например, Кузнецова Н.В. Указ. соч. С. 63-64; Михеева Т.Н. Указ. соч. С. 243; Соломка Н.И. Указ. соч. С. 84-85; Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие. СПб., 2005. С. 75; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С. 355.

18 См., например, Закон Тамбовской области от 14 апреля 1998 года N 9-3 «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления Тамбовской области» / «Тамбовская жизнь», N 93, 13.05.1998.

19 Определение и пределы принципа субсидиарности. Доклад координационного Комитета по местным и региональным органам власти. Страсбург, 1994. С. 10.

20 Берг О.В. Указ. соч. С. 3.

21 Муниципальное право: вопросы и ответы / Под ред. А.И. Коваленко. М., 1998. С. 67; Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Тюмень, 2001. С. 149.

22 Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Екатеринбург, 1998. С. 129.

23 Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Вопросы теории. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1999. С. 109.

24 Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999. С. 379.

25 См., например, Государственная власть получает государственные полномочия // Муниципалитет. 1998. N 7-8. С. 36-41.

26 Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С.148-149.

27 Bealey F. Democracy in Contemporary State. Oxford. 1988. P. 123.

28 Ежевский Д.О. Местное самоуправление в Соединенном королевстве Великобритании и Северной Ирландии. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2005. С. 19, 20.

29 Овчинников В.А., Сергиенко A.M., Ошурков A.T. О передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления в Санкт-Петербурге // Управленческое консультирование. 2005. N 1. С. 213.

30 Кузнецова Н.В. Указ. соч. С, 11.

31 См., например, Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 года N 16-П / СЗ РФ. 2003. N 46. Ст. 4509.