Содержание:
Понятие двойного гражданства
Под двойным гражданством в российском законодательстве подразумевается наличие у гражданина Российской Федерации еще одного гражданства (подданства) иностранного государства.
Граждане России, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики. Это, однако, означает не двойное гражданство, а два уровня правовых связей человека — с федеральным государством и с его субъектом — в рамках единого, общего для всех российского гражданства.
Гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение российского гражданства.
Российская Федерация заключила международные договоры об урегулировании вопросов двойного гражданства с Туркменистаном от 23 декабря 1993 г., Таджикистаном от 7 сентября 1995 г., содержание которых в значительной мере сходно. Стороны этих договоров подтвердили право своих граждан приобретать гражданство каждой из договаривающихся сторон, не утрачивая при этом гражданства своего государства.
Примечание. Договор с Туркменистаном фактически не действует.
Граждане обоих государств, постоянно проживающие на территории одного из них, в полном объеме пользуются правами и свободами, а также имеют обязанности гражданина того государства, на территории которого они проживают, но не могут одновременно осуществлять права и обязанности, вытекающие из гражданства обеих сторон. На территории государства постоянного проживания человек с двойным гражданством не может пользоваться правами, которые ему предоставляются по законодательству другого государства. Если гражданин обоих государств переезжает для постоянного проживания на территорию другого государства, с момента приобретения соответствующего статуса он осуществляет права и обязанности, вытекающие из гражданства этого государства: обязан соблюдать конституцию и законы, уважать традиции и обычаи страны постоянного проживания. Гражданство при этом не утрачивается.
Дети (в том числе усыновленные), каждый из родителей которых состоял на момент рождения ребенка в гражданстве обоих государств, приобретают с момента рождения двойное гражданство. До 18 лет их родители могут выбрать детям гражданство одного из государств путем отказа от гражданства другого государства в форме совместного письменного заявления. Такой порядок сохраняется и в случае, когда гражданином обоих государств является только один из родителей, другой же может быть лицом без гражданства либо неизвестен.
Соглашением сторон определены различия между иностранными гражданами и лицами с двойным гражданством. На лиц, состоящих в обоих гражданствах, не распространяются ограничения в правах или дополнительные обязанности, которые установлены для иностранных граждан в стране пребывания.
Лица с гражданством России и Таджикистана вправе требовать защиты и покровительства со стороны обоих государств. Защита их прав в третьем государстве должна предоставляться по их просьбе, как Россией, так и Таджикистаном.
Социальное обеспечение, образование, медицинское обслуживание таких граждан по соглашению между Россией и Таджикистаном производится по нормам законодательства страны, на территории которой они проживают.
Военную службу они проходят в соответствии с законодательством страны, на территории которой проживают. Прошедшие военную службу в стране проживания не подлежат призыву на военную службу в другой стране. Прохождение воинской службы в одном государстве рассматривается как исполнение воинского долга перед обоими государствами.
Существует возможность свободного отказа от двойного гражданства. Прекращение гражданства одной из стран осуществляется в порядке, установленном ее законодательством.
Два разных гражданства вне правил, установленных федеральным законом и международными договорами Российской Федерации, может возникнуть у российских граждан вследствие противоречий действующего российского законодательства и законов иностранных государств. Так, ребенок российских граждан, появившийся на свет на территории иностранного государства, в котором вопросы гражданства регламентируются, исходя из принципа «права почвы», становится его гражданином, по рождению же он автоматически является гражданином России.
Своеобразная формула, не вполне соответствующая понятию двойного гражданства, закреплена в Договоре О создании Союзного государства, согласно которому каждый гражданин Российской Федерации и каждый гражданин Республики Беларусь одновременно получают статус гражданина Союза.
В этом случае речь идет о статусе гражданина по отношению к образованию, которое не является государством. В РФ и Республике Беларусь действуют свои конституции, единого конституционного акта пока нет. Между государствами продолжают оставаться границы, действуют таможни, таможенные пошлины. Для граждан обоих государств не существует единого паспорта, отсутствуют равные права в социальном обеспечении и пр. В связи с этими обстоятельствами гражданство Союзного государства пока остается только декларацией. Со вступлением в силу ряда соглашений между РФ и Республикой Беларусь статус гражданина Союзного государства может обрести некоторое реальное содержание.
Согласно российско-белорусскому межправительственному Соглашению о порядке оказания медицинской помощи гражданам РФ в учреждениях здравоохранения Республики Беларусь и гражданам Республики Беларусь в российских учреждениях здравоохранения, российские граждане, постоянно проживающие в Республике Беларусь, имеют право наравне с ее гражданами получать медицинскую помощь, включая бесплатное лечение в государственных учреждениях здравоохранения Республики Беларусь. Аналогичные правила предусмотрены и для белорусских граждан в России.
Глава МИД Украины инициирует дискуссию о двойном гражданстве в стране
КИЕВ, 3 октября. /ТАСС/. Глава МИД Украины Павел Климкин инициирует дискуссию на тему двойного гражданства в стране.
«У нас явно назрела необходимость в основательной дискуссии по вопросу двойного гражданства, — написал в среду министр на своей странице в Facebook. — Сознательно не подвожу к готовым ответам, хотя и имею свое видение. Я констатирую наличие проблемы, которая будет только обостряться».
При этом, по его словам, вопрос с двойным гражданством выходит далеко за пределы украинско-венгерских отношений. Глава МИД напомнил, что на Украине «десятки или сотни тысяч людей имеют паспорта соседних стран». «Думаю, следует провести дискуссию об отношении государства к этой многочисленной группе соотечественников», — подчеркнул он.
Ранее Климкин заявлял, что Украина должна позволить гражданам других стран, при определенных условиях, двойное гражданство. «Я считаю, что должны разрешить двойное гражданство, но при определенных условиях. Разве мы можем не обращать внимание на то, что есть тысячи людей — реальных патриотически настроенных украинцев в Канаде, США, Австралии, некоторых других странах, которые хотели бы здесь поработать. Они готовы приехать и работать здесь за украинскую зарплату, но сталкиваются с трудностями — не могут трудоустроиться, скажем, по канадскому или американскому паспорту. А в то же время тысячи представителей венгерского, румынского и других меньшинств в Украине имеют два паспорта», — отметил Климкин.
Отношения Украины и Венгрии резко обострились после обнародования скандального видео из венгерского консульства в Берегово, где жителям Закарпатья торжественно вручают паспорта соседнего государства. В связи с этим Климкин в понедельник заявил, что Украина может выслать венгерского консула в течение недели. В ответ Будапешт пригрозил зеркальными мерами, обвинив украинскую власть в «разжигании ненависти к венграм». Сегодня в опубликованной в «Европейской правде» статье глава МИД Украины подтвердил, что «в ближайшие дни [венгерский] консул вернется на родину».
Генеральная прокуратура Украины уже открыла уголовное дело по фактам выдачи гражданам Украины паспортов Венгрии в населенном пункте Берегово. Расследование ведется по статье о государственной измене. В четвертой статье Конституции Украины указано, что в стране существует единое гражданство. Из закона о гражданстве следует, что добровольное получение гражданства другой страны является основанием для потери гражданства Украины.
Принципы гражданства
Равное гражданство — в конституционном праве ряда стран принцип, в соответствии с которым граждане обладают равными правами, свободами и обязанностями независимо от оснований (способов) приобретения гражданства.
В целом ряде государств натуральные (прирожденные) граждане обладают более широкими правами, чем натурализованные. Так, например, в США, Эстонии, на Филиппинах президентом государства может быть только гражданин по рождению, в Румынии и Эстонии натурализованные граждане в отличие от граждан по рождению могут быть в ряде случаев лишены гражданства и т. д.
Основания и порядок приобретения гражданства в зарубежных странах
Приобретение гражданства происходит, как правило, по рождению (на основе «права крови», т. е. национальной принадлежности родителей, как в Дании, Афганистане, или «права почвы» — месту рождения, как в США, Аргентине), а также в порядке натурализации, т. е. приема в гражданство на основании личного прошения или в силу особых заслуг той или иной личности перед государством.
Натурализация (от фр. «naturaliser») — прием в гражданство иностранца по его заявлению.
Обычно натурализация может иметь место после более или менее длительного проживания иностранца на территории данного государства. Иногда в качестве условия для натурализации требуется владение официальным языком государства (например, в Латвии, Эстонии), наличие средств к существованию, безупречная репутация и т. п.
В ряде государств устанавливается, помимо общего, облегченный порядок натурализации для лиц, имеющих этническую или лингвистическую связь с данным государством. Например, облегченная натурализация всех португалоязычных иностранцев в Бразилии.
Нередко круг прав у натурализованных граждан несколько уже, чем у прирожденных. Например, в США и Эстонии президентом государства могут быть только граждане по рождению.
Филиация (англ. «filiation» от лат. «filius» — сын) — в конституционном праве приобретение гражданства по рождению.
В порядке филиации гражданство приобретается на основе принципов «права крови» или «права почвы».
В первом случае ребенок приобретает гражданство родителей независимо от места рождения, во втором — ребенок становится гражданином того государства, на территории которого он родился, независимо от гражданства родителей. Принцип «права почвы» применяется в основном в странах Латинской Америки. Чаще всего оба принципа в той или иной степени сочетаются.
Восстановление в гражданстве — упрощенный порядок приобретения гражданства данного государства лицами, ранее утратившими его по какой-либо причине.
Регистрация гражданства — в ряде государств упрощенный порядок приема в гражданство, установленный для лиц исторически или кровно связанных с соответствующим государством.
Многогражданство — принадлежность лица одновременно к гражданству двух (двойное гражданство, бипатризм) и более государств, подтверждающаяся соответствующими документами. Может возникать как по рождению, так и в результате приема человека в гражданство другого государства, если он одновременно не утрачивает прежнее гражданство.
В конституционном праве зарубежных стран по-разному решается вопрос о допустимости многогражданства и его послед- ствиях. Так, конституции ряда государств (например, Румынии), допуская многогражданство, устанавливают при этом, что высшие государственные должности могут занимать лица, имеющие гражданство только данного государства. В некоторых странах (например, Литве) многогражданство запрещается конституцией как общее правило, но допускается в отдельных, установленных законом, случаях. Наконец, некоторые конституции прямо указывают на непризнание за гражданами данного государства иного гражданства (Кыргызстан).
Гражданское общество — в теории конституционного права общественное устройство, при котором человеку гарантируется свободный выбор форм его экономического и политического бытия, утверждаются всеобщие права человека, обеспечивается идеологический плюрализм.
Гражданское общество полностью контролирует государство, которое служит обществу.
Представление о гражданском обществе прошло длительную эволюцию с середины XVII в. (сочинения Т. Гоббса) и стало широко распространяться с провозглашением Декларации прав человека и гражданина в период Французской буржуазной революции XVIII в. Появились «граждане» — равноправные члены общества, осознающие личные интересы, соотнесенные с интересами общества и государства. В результате длительного развития сложилось современное понимание гражданского общества, основанного на общечеловеческих ценностях.
Основными элементами гражданского общества являются: разнообразие и равенство форм собственности, свобода труда и предпринимательства, идеологическое многообразие и свобода информации, незыблемость прав и свобод человека, развитое самоуправление, семья как основная социальная ячейка.
В последние годы в ряде «постсоциалистических» стран наметилась тенденция к закреплению основ гражданского общества в качестве комплексного конституционно-правового института.
Двойное гражданство: почему законопроект Порошенко надо изменить
13 марта Президент Петр Порошенко внес в парламент законопроект об изменениях в законе Украины о гражданстве. В документе говорится о прекращении украинского гражданства лицам, имеющим гражданство другой страны.
Такая инициатива вызвала недоумение у демократической общественности и даже осуждение — у правозащитников.
«Лицо, которое добровольно получило гражданство иностранного государства, будет считаться таким, которое попадает под действие требования о прекращении украинского гражданства», — категорически прописывает законопроект Порошенко.
Таким образом президент и его единомышленники намерены раз и навсегда решить вопрос, когда чиновники-коррупционеры (и беглецы) оказываются гражданами еще какой-то страны, кроме нашей, или и не одной.
Правозащитники и юристы соглашаются — да, это вопрос в нашем государстве недостаточно урегулирован. Но инициатива Порошенко выглядит как рубка с плеча.
Нардеп-беглец Александр Онищенко, кроме того, что украинец, еще и грек
Двойное гражданство: суть и форма
В публикации Елены Бусол, кандидата юридических наук, на сайте Центра исследований социальных коммуникаций рассмотрены правовые аспекты реалий двойного гражданства в Украине.
Статьей 2 Закона Украины «О гражданстве Украины» предусмотрено, что законодательство Украины о гражданстве основывается на принципе единого гражданства — гражданства государства Украина, что исключает возможность существования административно-территориальных единиц Украины. Если гражданин Украины приобрел гражданство (подданство) другого государства или государств, то в правовых отношениях с Украиной он признается лишь гражданином Украины.
Вместе с тем добровольное приобретение гражданином Украины гражданства другого государства, согласно ч. 1 ст. 19 этого Закона, является основанием для прекращения гражданства Украины: «1) добровольное приобретение гражданином Украины гражданства другого государства, если на момент такого приобретения он достиг совершеннолетия. Добровольным приобретением гражданства другого государства считаются все случаи, когда гражданин Украины для приобретения гражданства другого государства должен был обращаться с заявлением или ходатайством о таком обретении соответственно порядку, установленного национальным законодательством государства, гражданство которого приобретено».
Однако даже это обстоятельство нельзя не расценивать как запрет двойного гражданства, поскольку утрата гражданства Украины происходит не автоматически с приобретением гражданства другого государства, а исключительно со дня выдачи Указа Президента Украины о прекращении гражданства относительно определенного лица,
— отметила Бусол.
Экс-глава ГФС Роман Насиров оказался еще и гражданином Великобритании
Законом не установлено, как именно граждане Украины должны декларировать второе гражданство — в Украине нет форм фиксации двойного гражданства. Доказать факт того, что гражданин Украины имеет паспорт еще какой-то страны практически невозможно, а многие страны, такие как Израиль, Румыния, Венгрия не выдают справок о двойном гражданстве, что делает невозможным действие принятого закона.
Закон предусматривает, что непредставление или несвоевременное представление совершеннолетним гражданином Украины, который добровольно получил иностранное гражданство, заявления об этом и копии документа, подтверждающего получения им иностранного гражданства, — влечет за собой наложение штрафа от 10 до 30 необлагаемых минимумов доходов граждан (от 170 до 510 грн). Те же деяния, совершенные должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления, — влечет за собой наложение штрафа от 50 до 100 необлагаемых минимумов доходов граждан (от 850 до 1700 грн). Но согласно Конституции, человек дважды не может быть привлечен к юридической ответственности за одно и то же правонарушение. Это значит — если один раз вас оштрафовали, то в дальнейшем можно иметь два паспорта.
Почему президентский законопроект не решит проблему
Документ в том виде, в котором он представлен, может изменить отношения с некоторыми группами, которые для Украины являются важными, — заметил в комментарии сайту «24» директор Украино-Израильского института стратегических исследований им. Голды Меир Альберт Фельдман.
Он не учитывает взаимоотношения внутри Украины с представителями этнических меньшинств, некоторые из них хотели бы иметь гражданство тех стран, к которым они этнически принадлежат, я имею в виду укранских румын, болгар, венгров, евреев,
— отметил Фельдман.
Вторая проблема, по словам эксперта, связана с взаимоотношениями Украины и диаспоральных групп. Этнические украинцы, бывшие украинские граждане связывают себя с Украиной так или иначе, в разных странах. И их идентификация достаточно сложно проходит, потому что украинский народ только формируется, и эта идентификация определяется в том числе и наличием паспорта.
И лишать их такого идентификационного маркера очень ошибочно с точки зрения президента и Администрации Президента. Диаспоры много помогают и могут быть драйверами компетенций стран своего проживания. Они могут быть инвесторами и теми, кто когда-то захочет вернуться в Украину. И если у них будет паспорт Украины — это сделать им будет гораздо легче, чем когда их лишат его из-за факта наличия другого гражданства,
— пояснил аналитик.
Канадские Украинцы поддерживают Украину не только словом
Третья проблема, по словам Фельдмана, – Украине нужно подумать о том, откуда она получает субвенции. Прошлый год, например, принес со стороны украинских заробитчан (часть из которых тоже пытается получить не украинское гражданство) 6 миллиардов долларов, это одна из самых больших субвенций в Украине.
В итоге – эти три группы оказываются под угрозой, и они принесены в жертву идее, что государственные чиновники не должны иметь двойное гражданство. С этим никто не спорит, но тогда это нужно четко определить. И на сегодняшний день это определено в законе о государственной службе. Но там нет наказаний никаких. Собственно, в этом документе тоже наказания не прописаны,
– сказал Фельдман.
Законопроект, отметил эксперт, в целом нарушает несколько конституционных норм: предполагает определенное автоматическое, абсурдное с точки зрения юриспруденции, понятие лишения гражданства. Ничего не может быть автоматически, все надо доказать. И еще там есть странная формулировка о насильственном и не насильственном приобретении гражданства. Это тоже субъективная характеристика. Это все делает малореальным закон, – уточнил он.
Или этот законопроект будет доработан, и будет касаться только госчиновников и высших должностных лиц, или он – не либеральный и нарушающий права украинских граждан.
Рада и двойное гражданство
В Верховной Раде на рассмотрении в комитетатх сейчас находятся еще три законопроекта, кроме президентского.
Так, согласно закону авторства Ляшко, он будет касаться только чиновников и депутатов. У последних будут забирать мандат. На простых граждан действие закона не распостраняется.
Вариант закона от «Народного фронта» — тоже касается только чиновников. По мнению авторов законов — и вычислить их гражданство просто. Несмотря на то, что в Украине сто тысяч чиновников вместе с депутатами.
Фельдман отметил, что эти документы четко определяют, на кого они ориентированы — как раз на тех, кто несет на себе властные полномочия. Хотя в мире есть страны, в которых наличие другого гражданства не препятствует работе в законодательном органе или в исполнительной власти. Хороший пример — Франция, Италия, Испания.
Франция в этом вопросе наиболее либеральная. Жесткое отношение к гражданству — в маргинальных странах, которые не отличаются либеральным подходом, а являются, по сути, диктаторскими режимами. Пример нужно брать не с Северной Кореи. Лучше с Франции,
— отметил Фельдман.
Израильские украинцы существенно поддерживают Украину в торговом партнерстве и инвестициях
По словам аналитика, за последние 10 лет большинство стран отказываются от доминанты одного гражданства. В том числе — почти все наши соседи-европейский страны, все цивилизованные страны. Они как минимум стали воспринимать факт двойного-тройного, нескольких гражданств.
Важно, как государство воспринимает своего гражданина. На уровне взаимодействия существует доминанта гражданства в тот момент, когда гражданин находится в какой конкретной стране. Если, условно: голландец имеет гражданство в Голландии и США, то в Голландии он будет под юрисдикцией Голландии и будет считаться голландцем, а если поедет в Штаты — то американцем, гражданином США,
— объяснил Фельдман.
Так может быть и в Украине. И большинство стран придерживаются подобной позиции. Более того, они считают, что желательно выдавать паспорта людям, которые являются коренными жителями страны. Румыны, венгры, балтийские страны проводят целые программы в связи с выдачей паспортов тем людям, которые являются потомками довоенных граждан этих государств. В Польше выдают карту поляка, подчеркивая таким образом этническую принадлежность меньшинств, которые живут в Украине, Беларуси, России и т. А в Украине действуют абсолютно наоборот.
Самый интересный пример — балтийских государств. Они очень маленькие с точки зрения народонаселения, от 1,2 до 1,5 миллиона человек. Их гораздо легче маргинализировать, размыть с демократической точки зрения, но даже они согласились с необходимостью двойного гражданства. Впрочем, там есть ограничения относительно того, гражданство каких стран может рассматриваться как допустимое.
Итак, подытожил Фельдман, есть элементарные способы, как ограничить опасности, исходящие, например, от воинственных соседей. Так же — прописать законодательно перечень лиц, которые не могут себе позволить двойное гражданство с точки зрения национальной безопасности. То есть, можно найти выход и не рубить с плеча, как это сейчас происходит в Украине.
В Украине будет двойное гражданство, но не для всех
В Киеве собираются упростить жизнь обладателям паспортов западных стран
Украинским венграм могут разрешить иметь второй паспорт. Фото с сайта www.kmksz.com.ua3
В Украине собираются разрешить двойное гражданство. Такую возможность допустил глава МИДа Павел Климкин. Он уточнил, что несколько паспортов не станут нормой для украинцев, поскольку второе гражданство будет легализовано «при определенных условиях». Норма, вероятно, не коснется украинцев, которые получают российское гражданство по утвержденной год тому назад упрощенной процедуре.
Конституция Украины провозглашает единое гражданство для граждан страны. Получить паспорт другого государства можно, это формально не отслеживается украинскими органами власти. И не подлежит наказанию, хотя закон «О гражданстве» предоставляет президенту Украины право лишить гражданства лицо, получившее паспорт другого государства. Но этот механизм на деле практически не используется.
Закон определяет: «Если гражданин Украины получил гражданство (подданство) другого государства или государств, то в правовых отношениях с Украиной он признается только гражданином Украины. Если иностранец приобрел гражданство Украины, то в правовых отношениях с Украиной он признается только гражданином Украины».
То есть государство просто игнорирует наличие второго паспорта, не признает его. Исключение после 2015 года сделано для чиновников. Закон «О государственной службе» прямо запрещает назначать на должности в органах власти людей, имеющих любое другое гражданство, кроме украинского. С этим регулярно возникают скандалы, начиная со времени, когда в украинском правительстве работали выходцы из США, ЕС и Грузии. Журналисты подозревали, что некоторые экспаты на высокопоставленных должностях, получив украинское гражданство, не отказались от своих старых паспортов. Примечательно, что после отставок все они без проблем вернулись домой.
Руководитель Института украинской политики Константин Бондаренко предполагает, что сейчас в Киеве собираются упростить процедуры как раз для иностранцев, которых будут привлекать в органы исполнительной власти. Он обратил внимание, что министр иностранных дел, общаясь с молодежью в Одессе, говорил о легализации второго гражданства как об исключении из правил. «Я считаю, что должны разрешить двойное гражданство, но при определенных условиях. Разве мы можем не обращать внимания на то, что есть тысячи людей – реальных патриотически настроенных украинцев в Канаде, США, Австралии, других странах, которые хотели бы работать здесь, в Украине… Но сталкиваются с трудностями: не могут трудоустроиться, скажем, по канадскому или американскому паспорту. А в то же время тысячи представителей венгерского, румынского и других меньшинств в Украине имеют два паспорта», – сказал Павел Климкин.
По мнению Бондаренко, власть не откажется от обнародованной в прошлом году идеи ужесточить правила для рядовых граждан. Идея возникла на фоне осложнения отношений между Украиной и Венгрией (из-за языковой нормы нового закона «Об образовании»). Обвиняя Киев в нарушении прав нацменьшинства, венгерская власть воспользовалась правом вето на встрече высокого уровня Украина–НАТО. Наряду с требованием позволить этническим венграм учиться в школе на родном языке прозвучали лозунги о необходимости культурной автономии венгров Закарпатья.
В Киеве в тот момент вспомнили, что Венгрия и Румыния уже много лет выдавали паспорта гражданам Украины, проживающим на территориях, которые ранее входили в состав этих государств. Поскольку Украина эти паспорта не признает, точное число граждан, имеющих двойное гражданство, неизвестно. Обычно говорят примерно о 500 тыс. человек.
Многие из них, являясь гражданами Украины, работают, учатся, подолгу живут, принимают участие в выборах в соседних государствах. Но при этом сохраняют возможность голосовать и на украинских выборах, ведь на родине у них – дома и адреса регистрации. В этом контексте в Киеве обычно вспоминают крымскую ситуацию: мол, украинские граждане, получившие паспорта РФ, поддержали присоединение полуострова к России. Никто не может гарантировать, что ситуация не повторится с другим меньшинством, компактно проживающим на той или иной территории. Вдруг выяснится, что целые районы заселены гражданами другого государства, которое решит защитить интересы «своих»?
Некоторые эксперты напоминают, что ранее Украина уже имела территориальный спор с Румынией из-за шельфа вокруг острова Змеиный. И не исключают подобного в будущем. В прошлом году директор Analytic Group Da Vinci AG Анатолий Баронин сказал в комментарии ВВС: «Считаю, что ускоренная культурно-языковая экспансия позволила бы как Венгрии, так и Румынии иметь почву для выдвижения в дальнейшем других претензий к Украине». Он уточнил, что могут быть выдвинуты требования об автономии территорий, где компактно проживают венгры и румыны, но могут появиться и территориальные претензии.
Украина со своей стороны попыталась упредить негативные сценарии внесением поправок в закон «О гражданстве». Проект был зарегистрирован в Верховной раде еще в прошлом году, но вызвал много нареканий. Речь шла о том, что взрослые граждане Украины, добровольно получившие гражданство другого государства, автоматически соглашались отказаться от украинского. Процедура должна была бы занимать всего полгода. Даже если человек не сообщил о получении второго паспорта, государственные органы должны были бы отслеживать ситуацию: основанием для лишения украинского гражданства могло бы стать, например, пересечение границы по паспорту другой страны или участие в выборах в другой стране.
В Верховной раде задумались о соблюдении прав человека, а также о положении украинской диаспоры, и отложили рассмотрение законопроекта. Лидер Радикальной партии Олег Ляшко заявил тогда, что как минимум треть депутатского корпуса имеет по два и более паспортов, поэтому, по его словам, парламент не торопится решить вопрос.
Сейчас ситуация с двойным гражданством в Украине остается в подвешенном состоянии. В России, как напомнило издание «Страна», уже год действуют новые правила получения гражданства украинцами. Принципиально новый момент в том, что соискатели не обязаны, как раньше, предоставлять справку о выходе из украинского гражданства, а могут подать свое нотариально заверенное заявление об отказе от украинского гражданства. Собеседники издания отметили, что все процедуры получения российского гражданства длятся около года. То есть те, кто сразу же написал заявления об отказе от украинского гражданства, только сейчас начнут получать российские паспорта. Если ранее таких людей было немного, то после упрощения процедуры может сложиться впечатление, что украинцы массово получают гражданство РФ. На самом деле это люди, которые давно живут и работают в России и хотят избавиться от сложностей полулегального положения. В Украине их, видимо, по-прежнему будут считать украинскими гражданами.
Политолог Константин Бондаренко отметил, что ситуация изменится, если будут приняты поправки в закон «О гражданстве». По его словам, в Конституции сохранится норма о едином гражданстве, а проголосовать за закон депутаты смогут легко – требуется всего 226 голосов. «Сюда же могут вписать и норму о тех «определенных условиях» или исключительных случаях легализации двойного гражданства, о которых упомянул Павел Климкин. Для некоторых ситуация с двойным гражданством упростится, для остальных станет жестче», – считает он.
Единое гражданство и двойное гражданство
ДВОЙНОЕ ГРАЖДАНСТВО: СИТУАЦИЯ И ПРОБЛЕМЫ
Т. ШИНГИРЕЙ,
аспирантка юридического факультета МГУ
Важнейшей юридической предпосылкой правового положения личности в обществе является состояние гражданства, т.е. устойчивая правовая связь лица с государством, выражающаяся во взаимных правах и обязанностях.
Родившись, человеке большинстве случаев обретает статус гражданства, при этом от самого человека не зависит, на какой государственной территории он родился или гражданами какого государства являются его родители. Однако для признания у родившегося лица гражданства эти обстоятельства важны. Это так называемые принципы «право почвы» и «право крови», которые законодательство государств кладет в основу при решении вопросов о приобретении и утрате гражданства.
Согласно «праву крови» гражданами государства являются все лица, рожденные от граждан этого государства, согласно «праву почвы» гражданами данного государства являются все лица, рожденные на его территории. Использование этих принципов в законодательстве разных стран ведет к появлению коллизий и возможности возникновения такого явления, как двойное гражданство (бипатризм).
Сущность и причины возникновения двойного гражданства
Двойное гражданство или множественное — такой правовой статус лица, при котором оно одновременно обладает гражданством более чем одного государства.
Как правило, двойное гражданство возникает при каких-то территориальных изменениях и миграции населения. При феодализме, когда существовало прикрепление крестьян к земле, миграция была сведена до минимума, а в отдельных государствах запрещена под страхом смертной казни. Возникновение двойного подданства в данный период было редким явлением в низших сословиях. Но у представителей высшего дворянства двойное подданство вполне могло возникнуть.
Здесь следует сказать о различии понятий «гражданство» и «подданство». Понятие «гражданство» традиционно используется для обозначения правовой связи лица и государства при республиканской форме правления. Понятие «подданство» связано с монархией. Причем подданный рассматривается как человек, не принадлежащий себе, а подчиненный власти и воле другого лица (монарха или хозяина владений при феодализме). Гражданин же — это свободный человек в свободном государстве-республике.
С возникновением капитализма, и особенно в период его бурного развития, началась активная экономическая и политическая миграция населения, следствием которой явилось увеличение числа лиц, правовое положение которых оставалось неясным, поскольку они обладали гражданством (подданством) нескольких государств.
В современном обществе в силу быстрого развития международных связей миграция имеет тенденцию к усилению, и, следовательно, перед государствами стоит задача предотвращения случаев возникновения двойного гражданства.
Преобладающим источником возникновения бипатризма является наличие расхождений в законодательстве разных государств по вопросам приобретения и утраты гражданства. Так, двойное гражданство может возникнуть в силу коллизий «права почвы» и «права крови». Ребенок, родившийся на территории государства, где доминирует «право почвы», у родителей-иностранцев, получает два гражданства: гражданство родителей и гражданство того государства, на территории которого он родился.
«Право почвы» согласно Венской конвенции о дипломатических отношениях 1961 г. и Венской конвенции о консульских отношениях 1963 г. не распространяется на детей иностранных дипломатов и консулов1. В польском журнале «Kobieta i zycie» (12.04.85 г.) был опубликован любопытный пример возникновения двойного гражданства как результат коллизии «права крови» и «права почвы».
Гражданка Аргентины Роза Бисьон летела самолетом к мужу в Нью-Йорк. Когда самолет взял старт в Рио-де-Жанейро, у женщины начались роды. На летном поле в Белем (Бразилия) появился насеет мальчик Мауро. Мать чувствовала себя хорошо и хотела продолжать путешествие, но на пути возникли препятствия в виде правовых предписаний. Маленький Мауро, родившись в Бразилии, автоматически становился бразильским гражданином и как таковой должен был выполнить все формальности, необходимые для бразильцев, выезжающих за границу.
Он должен был иметь метрики с согласием отца, пребывающего в Нью-Йорке, иметь паспорт, поскольку в паспорт матери, гражданки Аргентины, вписать его было нельзя.
Роза Бисьон жила с ребенком в отеле за счет авиакомпании три недели, пока бразильские власти подготовили бумаги. Когда документы были готовы, оказалось, что новорожденный должен заплатить 22 тыс. крузейро, как каждый покидающий родину бразилец2.
Бипатризм возникает также независимо от места рождения ребенка в случае смешанного брака, если законодательство страны матери и отца содержит правило, по которому «право крови» действует и тогда, когда один из родителей обладает гражданством данного государства.
Двойное гражданство может возникнуть у женщины при вступлении в брак с иностранцем, если отечественное законодательство не лишает ее гражданства после вступления в брак, а законодательство страны супруга автоматически предоставляет ей гражданство мужа. Так, иностранка, вышедшая замуж за бельгийского или мексиканского гражданина, «следует гражданству мужа своего», но не утрачивает гражданство, которым обладала до вступления в брак.
Следует отметить то, что двойное гражданство приводит к возникновению негативных последствий и порождает целый ряд практических проблем как для государства, так и для конкретного лица. Возникает неопределенность фактического и юридического положения личности, улица появляются противоречивые, а иногда несовместимые обязанности перед разными государствами.
Под гражданством подразумевается устойчивая правовая связь, и сохранить лояльность сразу двум государствам довольно сложно. К примеру, человек имеет доступ к секретным документам, которые затрагивают интересы его родины. Как поступить гражданину в данном случае?
Правовое положение лица с двойным гражданством осложняется и тем, что каждое из государств, считающих его своим гражданином, в принципе может требовать от него выполнения обязанностей, в частности, воинской повинности. Например, лицо призвано а армию в одной стране, но в то же время оно является гражданином другого государства, где также установлена воинская обязанность. Следовательно, второе государство будет рассматривать это лицо как уклоняющееся от воинской службы.
При этом лицо с двойным гражданством не может на территории государства, в гражданстве которого оно состоит, отказаться от выполнения гражданских обязанностей, ссылаясь на свои обязанности по отношению к другому государству, гражданином которого оно также является.
В мировой практике, как об этом свидетельствует законодательство ряда стран, большинство государств придерживаются позиции непризнания двойного гражданства. Так, положение о недопущении двойного гражданства есть в законодательстве США и многих других стран.
Однако существуют и страны, допускающие состояние двойного гражданства (Испания, Израиль, Канада, Аргентина и др.). Например, в соответствии с Конституцией Испании государство может заключать договоры о предоставлении двойного гражданства со странами Латинской Америки или теми странами, которые имели или имеют особые связи с Испанией. В этих странах испанцы могут подвергаться натурализации без утраты своего первоначального гражданства, даже если эти страны не признают их своими гражданами на взаимной основе.
До распада Советского Союза наша правовая доктрина исходила из устойчивости гражданства как фактической связи лица с государством и основывалась на непризнании двойного гражданства.
Декрет ВЦИК РСФСР от 1 апреля 1918 г. «О приобретении прав российского гражданства» требовал извещения иностранных государств о приобретении советского гражданства лицами, которые ранее состояли гражданами этих государств3.
Согласно декрету СНК РСФСР 1921 г. «О принятии иностранцев в российское гражданство», лица, проживающие в пределах РСФСР, принятые в российское гражданство и не ликвидировавшие своих отношений по гражданству (подданству) с иностранным государством, лишались права апеллировать для защиты своих интересов к правительству той страны, гражданами которой они ранее состояли4.
В соответствии с Положениями о гражданстве СССР 1924 г. (ст. 11), 1930 г (ст. 4), 1931 г. (ст. 4) иностранные граждане, принятые в гражданство СССР, не пользовались правами и не несли обязанностей, связанных с принадлежностью к гражданству другого государства.
Законы о гражданстве СССР 1978 г. (ст. 8) и 1990 г. (ст. 11) устанавливали, что «за лицом, являющимся гражданином СССР, не признается принадлежность к гражданству иностранного государства5.
С разрушением Союза ситуация изменилась, и в настоящее время Конституция России и Закон Российской Федерации о гражданстве 1991 г. допускают двойное гражданство.
Согласно Конституции РФ (ст. 62) «гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральными законом или международным договором Российской Федерации».
Статья 3 Закона о гражданстве РФ указывает, что «за лицом, состоящим в гражданстве Российской Федерации, не признается принадлежность к гражданству другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации». И далее в статье 3 отмечается, что «гражданину РФ может быть разрешено по его ходатайству иметь одновременно гражданство другого государства, с которым имеется соответствующий договор» (ч. 2)6.
С принятием этих норм стало возможным приобретение российского гражданства при сохранении гражданства другого государства. Это было связано с желанием нашего законодателя создать возможность для россиян, живущих за пределами России, сохранить связь с родиной.
Ведь за пределами РФ оказалось порядка 25 млн. русских, из них 11,5 млн. — на Украине; 6,3 млн. — в Казахстане; 1,4 — в Белоруссии, около 3 млн. — в Закавказье и Средней Азии7.
Обострение межнациональных конфликтов в бывших союзных республиках, негативное отношение к русским привело к усилению миграции русского населения и ослаблению участия русских в политической жизни республик.
Эмиграция русских в Россию из стран ближнего зарубежья создает проблемы как для РФ, так и для республик бывшего СССР. Лишаясь специалистов и квалифицированной рабочей силы, страдают национальные экономики, поскольку отток русского населения приводит к закрытию и приостановке производств, где русские составляли основную часть работающих.
Однако следует отметить, что введение двойного гражданства, улучшая положение русских вне России, не решает межнациональных и межгосударственных проблем, а, более того, создает новые.
- Во-первых, с установлением двойного гражданства не исключен приток в Россию из бывших республик СССР не только русских, но и таджиков, армян, узбеков, грузин, которые из-за плохих условий жизни и гражданской нестабильности начнут мигрировать в Россию.
- Во-вторых, в России большая (10 млн.) диаспора украинцев, армян, грузин, азербайджанцев, белорусов, и предоставление им второго гражданства вызовет ряд экономических и правовых проблем.
- В-третьих, приобретение второго, российского, гражданства значительной частью населения в бывших союзных республиках едва ли будет способствовать стабилизации, поскольку местные политики рассматривают двойное гражданство как попытку усилить русское присутствие в своих государствах.
Часть государств категорически против введения двойного гражданства. Это в первую очередь Балтийские республики. В других бывших союзных республиках ситуация разная. Так, казахские официальные лица считают, что введение двойного гражданства может негативно повлиять на процесс формирования национального самосознания. Кроме того, более половины населения республики окажется в особом положении и приобретет дополнительные преимущества по сравнению с казахами. Исходя из этого, Казахстан выступает за введение единого гражданства в пределах всего СНГ или заинтересованных в этом стран — Казахстана, России, Киргизии, Белоруссии.
Ряд стран СНГ склонны к установлению двойного гражданства. Но Соглашение о двойном гражданстве подписано только между Россией и Туркменией в декабре 1993 г.
Российские дипломаты возлагают надежду на российско-киргизский Договор о дружбе и взаимопомощи, подписанный 10 июня 1992г. Согласно этому документу двойное гражданство предусматривается в случае подписания специального соглашения.
Таким образом, анализ данной проблемы позволяет сделать вывод о том, что наше законодательство рассматривает двойное гражданство для россиян не как правило, а скорее, как исключение из правил. Не другое государство, а сама РФ решает вопрос о возможности двойного гражданства, причем для получения двойного гражданства необходим ряд условий: ходатайство гражданина в адрес российских компетентных органов; дача ими разрешения гражданину на второе гражданство; получение гражданства только той страны, с которой РФ имеет договор о возможности двойного гражданства. Международные и внутригосударственные способы устранения двойного гражданства
Как уже было сказано, в мировой практике большинство государств придерживается позиции непризнания двойного гражданства, а их законодательство исходит из принципиального положения — каждый человек должен быть гражданином одного государства.
Для устранения причин, порождающих явление двойного гражданства, а также ликвидации конкретных случаев двойного гражданства международные суды и непосредственно государства принимают ряд мер.
Так, для устранения бипатризма международные суды используют принцип «эффективности гражданства», который основывается на том, что международные суды решают вопрос о принадлежности к гражданству двух государств и возможности устранения этой ситуации на основе ряда критериев. Такими критериями являются: постоянное место жительства, место работы, несения военной или государственной службы, место, где лицо реально пользуется своими гражданскими и политическими правами. То есть суды, рассматривая вопрос о гражданстве бипатрида, в спорных случаях решают в пользу того государства, «с которым лицо наиболее тесно связано».
Относительно проблемы «связи с государством «международными судами при нят целый ряд решений. Наиболее известным стало решение по делу Каневаро. Так, Каневаро по «праву крови» приобрел итальянское гражданство, а по «праву почвы» — перуанское. Постоянная палата международного правосудия в 1912 г. решила, что Каневаро обладает гражданством Перу, так как он был избран в сенат Перу и назначался этим государством на должность генерального консула в Голландии. Таким образом, суд этим решением закрепил концепцию активной государственной принадлежности8.
Меры, применяемые самими государствами для устранения случаев двойного гражданства, можно разделить на внутригосударственные и международно-правовые.
Существует несколько внутригосударственных способов сокращения таких фактов.
- Предоставление лицам с двойным гражданством права отказаться от одного из гражданств (оптация). Такой порядок предусмотрен в разделе 12 Закона о британской государственной принадлежности 1981 г.
- Для сокращения случаев возникновения двойного гражданства у детей при смешанных браках ряд государств в своем законодательстве предусматривает, что в данной ситуации гражданство ребенка будет определяться по «праву крови» отца (Закон о гражданстве Финляндии). Вопросы двойного гражданства у детей в нашем законодательстве решались еще в период существования СССР9. В российском Законе о гражданстве 1991 г. существует ряд статей, направленных на предотвращение возникновения бипатризма у детей (ст. 14, 15, 17, 29).
Согласно ст. 15 ч. 2 при различном гражданстве родителей вопрос о гражданстве ребенка независимо от места его рождения определяется письменным соглашением родителей. При отсутствии соглашения ребенок приобретает гражданство РФ, если он родился на территории РФ.
Ребенок, являющийся иностранным гражданином, при усыновлении его гражданином РФ или супругами — гражданами РФ, становится гражданином РФ, т.е. в данном случае другое гражданство автоматически утрачивается (ст. 29 ч. 2). Гражданином России становится ребенок и при усыновлении его супругами, один из которых гражданин РФ, а другой является лицом без гражданства (ст. 29 ч. 3).
При усыновлении ребенка — иностранного гражданина, когда один из супругов гражданин РФ, а другой гражданин иностранного государства, гражданство ребенка определяется по согласованию усыновителей (ст. 29 ч. 4).
Международно-правовым средством устранения бипатризма является заключение соответствующих двусторонних и многосторонних договоров.
На данный момент еще не существует международных конвенций, подписанных Россией по вопросам гражданства, исходя из этого российское законодательство придерживается позиции правопреемства. Согласно Закону о гражданстве РФ международные договоры бывшего СССР по вопросам гражданства применяются на территории РФ (ст. 49 ч. 2).
После окончания второй мировой войны проблемы двойного гражданства приобрели особую остроту. В связи с этим СССР принял широкий круг мер по разрешению этого вопроса.
В период с 1956-1958 гг. были подписаны двусторонние конвенции с Югославией, Венгрией, Румынией, Албанией, Чехословакией, Болгарией, КНДР, Польшей, ГДР об урегулировании вопроса о гражданстве лиц с двойным гражданством10.
Но поскольку договоры с социалистическими странами 50-х годов не разрешили полностью данной проблемы, в 60-70 годы СССР заключает ряд новых договоров о предотвращении возникновения случаев двойного гражданства: в 1963 г. — с Венгрией, в 1965 г. — с Польшей, в 1966 г. — с Болгарией, в 1969 г. — с ГДР, в 1975 г. — с МНР, в 1978 г. — с Румынией и Чехословакией11.
Эти договоры включали новые положения, направленные на разрешение проблемы двойного гражданства и предусматривали единый порядок решения вопроса о гражданстве бипатридов, сохраняющий гражданство только одного государства.
В целом все указанные договоры содержали следующие правовые меры:
- При приобретении гражданства другой договаривающейся стороны первичное гражданство считается утраченным.
- Перед натурализацией необходимо предоставить разрешение о выходе из гражданства другого государства. Здесь следует заметить, что данная норма содержалась уже в первом договоре по вопросам гражданства между СССР и МНР от 24 апреля 1937 г.
- В большинстве конвенций указывалось на то, что проживающие на территории одной из договаривающихся стран лица, которых обе стороны на основе своего законодательства считают своими гражданами, могут избрать гражданство любой из сторон.
- Конвенции устанавливали годичный срок для избрания гражданства, если в указанный срок лица не избирали гражданство, то их считали гражданами того государства, на территории которого они проживали.
- Гражданство детей при различном гражданстве родителей определяется соглашением между родителями. В случае отсутствия соглашения дети сохраняют гражданство государства, где они постоянно проживают.
Такое положение содержалось как в конвенциях 50-х годов, так и в договорах 70-80-х годов. В Договоре о предотвращении возникновения двойного гражданства, заключенном в июне 1980 г. между СССР и Чехословакией, предусматривались меры по предотвращению двойного гражданства у детей12.
В частности, указывалось, что если один из родителей имеет советское гражданство, а другой — чехословацкое, то для ребенка, родившегося после вступления в силу настоящего договора, родители могут избрать гражданство одной из договаривающихся сторон. О выборе гражданства родители подают совместное заявление не позднее трех месяцев со дня рождения ребенка.
Согласно всем конвенциям, заключенным СССР с социалистическими странами, несовершеннолетние лица, родители которых умерли, неизвестны, сохраняли гражданство того договаривающегося государства, где они постоянно проживали.
Для предотвращения возникновения двойного гражданства в будущем Конвенции с Чехословакией и Болгарией установили, что гражданство новорожденного определяется соглашением родителей при регистрации ребенка. При отсутствии такого соглашения ребенок имеет гражданство того из договаривающихся государств, на территории которого он родился.
Особую область в международно-правовых способах устранения бипатризма составляют положения об оптации, включаемые в договоры о двойном гражданстве, о территориальных изменениях.
Под оптацией следует понимать предоставляемый международным договором свободный выбор отдельным лицом гражданства одного из договаривающихся государств.
Различают позитивную оптацию, т.е. в пользу гражданства какого-то государства, и негативную — отказ от одного из своих гражданств.
Значительное число международных договоров об оптации было заключено Советским Союзом после войны, что было связано с некоторыми территориальными изменениями.
К таким договорам относится договор между СССР и Чехословакией о Закарпатской Украине от 29 июня 1945 г., содержащий положение об оптации гражданства одной из договаривающихся сторон, но в каждом случае лишь с разрешения того государства, гражданство которого оптировалось. Срок оптации был установлен 12 месяцев13. Положения этого договора были развиты в советско-чехословацком соглашении о праве оптации и переселения от 10 июля 1946 г.14.
Согласно данному соглашению право самостоятельной оптации предоставлялось с 18 летнего возраста, причем оптация осуществлялась как с согласия той договаривающейся стороны, чье гражданство оптировалось, так и с согласия той стороны, гражданство которой утрачивалось одновременно с оптацией. Оптанты имели право при переселении брать с собой членов своих семей. Упущение сроков оптации влекло закрепление за бипатридом гражданства того государства, на территории которого он проживал постоянно.
Из многосторонних международных конвенций, направленных на устранение двойного гражданства, следует отметить:
- Конвенцию о гражданстве замужней женщины 1957 г., содержащую положение о том, что вступление женщины в брак с иностранцем не влияет на ее гражданство.
- Гаагскую конвенцию о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве, подписанную 12 апреля 1930 г. Отдельные положения данной конвенции касались вопросов двойного гражданства.
- Европейскую конвенцию о сокращении случаев множественности гражданства и о военной обязанности в случаях множественности гражданства 1963 г., предусматривающую отказ бипатридов от одного из своих гражданств. Названная конвенция предписывала лицу нести воинскую обязанность лишь в том государстве, государственной принадлежностью которого оно обладает и на территории которого постоянно проживает, однако ему предоставляется определенное право выбора. В заключение хотелось бы отметить, что несмотря на принятие международно-правовых и внутригосударственных мер, направленных на устранение двойного гражданства, это явление продолжает существовать.
Более того, в России в силу сложившейся ситуации (распада СССР и образования Новых Независимых Государств, в результате чего значительное количество русских оказалось за пределами своей страны) институт двойного гражданства приобрел как бы второе рождение. Но думается, что это временное явление, поскольку, как показывает мировая практика, большинство государств придерживается позиции непризнания двойного гражданства и принимает меры к его ликвидации.
__________
- Международное право в документах. М., 1982.
- «Kobiela i zycie», № 49,1985.
- СУ РСФСР, 1918, № 31, ст. 405.
- СУ РСФСР, 1921, Ms 62, ст. 437.
- Ведомости Верховного Совета СССР, 1978, № 49, ст. 816. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, 1990, № 23, ст. 435.
- Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета РФ, 1992, № 6, ст. 243; 1993, № 29, ст. 1112.
- Тишков В. Русские вне России: мифы и политика. «Независимая газета», 20 января 1994 г.
- Бояре Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве. М» «Международные отношения», 1986, с. 20.
- Злагопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М» 1960, с. 259-261.
- Ведомости Верховного Совета СССР: 1958, № 4, ст. 84; 1958, № 9, ст. 205, 209; 1958, № 17, ст. 289, 1958, № 35, ст. 426.
- Ведомости Верховного Совета СССР: 1966, № 15, ст. 225; 1967, № 7, ст. 78; 1970, № 6, ст. 50,1979, ^18, ст. 331; 1981, № 32, ст. 950; 1984, № 17, ст. 284.
- Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, № 32, ст. 950.
- Вилков Г.Е. Законодательство СССР и международные соглашения по вопросам гражданства. М., «Международные отношения», 1964, с. 61.
- «Известия», 1946,11 июля.